Die Europäische Kommission hat am 9. September 2026 den Entwurf eines „Public Procurement Act“ vorgelegt. Der Vorschlag COM(2026) 590 sieht eine umfassende Neuordnung des europäischen Vergaberechts vor. Die bisherigen Vergaberichtlinien sollen durch eine einheitliche, unmittelbar anwendbare EU-Verordnung ersetzt werden. Vorgesehen sind insbesondere weniger Verfahrensarten, verbindliche Mindestgewichtungen für Qualitätskriterien, eine vollständig vernetzte digitale Vergabeinfrastruktur sowie neue Regelungen zur europäischen Präferenz und zum Zugang von Drittstaatenunternehmen.
Noch keine geltende Rechtsänderung
Bei dem Public Procurement Act handelt es sich bislang ausschließlich um einen Vorschlag der Europäischen Kommission. Er muss noch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren unter Beteiligung des Europäischen Parlaments und des Rates durchlaufen. Änderungen am Entwurf sind daher möglich.
Für laufende und derzeit vorzubereitende Vergabeverfahren bleibt zunächst das geltende Vergaberecht maßgeblich. Gleichwohl zeigt der Entwurf deutlich, in welche Richtung sich das europäische Vergaberecht entwickeln könnte. Gerade bei langfristigen Beschaffungsstrategien, digitalen Vergabesystemen und der Ausgestaltung von Zuschlagsmodellen empfiehlt es sich, die Reform bereits jetzt zu beobachten.
1. Eine unmittelbar geltende Verordnung statt drei Vergaberichtlinien
Der Entwurf sieht vor, die drei Richtlinien 2014/23/EU über Konzessionen, 2014/24/EU über die klassische Auftragsvergabe und 2014/25/EU über die Sektorenvergabe aufzuheben und durch eine einzige Verordnung über öffentliche Aufträge und Konzessionen zu ersetzen.
Anders als Richtlinien bedarf eine EU-Verordnung grundsätzlich keiner Umsetzung in nationales Recht. Sie gilt unmittelbar in allen Mitgliedstaaten. Der derzeitige nationale Regelungsrahmen aus dem vierten Teil des GWB, der VgV, der SektVO, der KonzVgV und der VOB/A EU müsste deshalb grundlegend überprüft und an den unmittelbar geltenden europäischen Rechtsrahmen angepasst werden.
Nach dem Kommissionsvorschlag soll die Verordnung zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten anwendbar werden. Ausdrückliche Übergangsregelungen für bereits laufende Vergabeverfahren, bestehende Rahmenvereinbarungen oder dynamische Beschaffungssysteme sind in dem Vorschlag bislang nicht näher ausgestaltet.
2. Deutliche Vereinfachung der Verfahrensarten
Die bisherige Differenzierung zwischen offenem Verfahren, nicht offenem Verfahren, Verhandlungsverfahren, wettbewerblichem Dialog und Innovationspartnerschaft soll deutlich vereinfacht werden.
Als zentrale Verfahrensarten sieht der Entwurf vor:
- das offene Verfahren,
- das dynamische Verfahren für wiederkehrende Beschaffungen,
- das Innovationsverfahren für die Entwicklung und anschließende Beschaffung neuer Lösungen.
Daneben ist ein Sonderverfahren ohne vorherigen Wettbewerb für eng begrenzte Ausnahmefälle vorgesehen, insbesondere bei Alleinstellung, Ausschließlichkeitsrechten, besonderen Sicherheitsinteressen oder extremer Dringlichkeit in Krisensituationen.
Besonders praxisrelevant ist, dass Verhandlungen künftig grundsätzlich in allen Verfahren möglich sein sollen. Damit würde die derzeit noch erhebliche Bedeutung der gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für Verhandlungsverfahren deutlich zurückgehen. Der Entwurf will Auftraggebern hierdurch mehr Flexibilität bei komplexen oder noch nicht abschließend beschreibbaren Beschaffungen verschaffen.
3. Verbindliche Mindestgewichtung der Qualität
Eine der wichtigsten Neuerungen betrifft die Zuschlagsentscheidung. Der Zuschlag soll grundsätzlich auf das beste Preis-Leistungs-Verhältnis erteilt werden.
Qualitätskriterien sollen dabei mindestens 30 Prozent der insgesamt erreichbaren Wertungspunkte ausmachen. Bei arbeitsintensiven Aufträgen ist sogar eine Mindestgewichtung von 50 Prozent vorgesehen. Als arbeitsintensiv gelten nach dem Entwurf Aufträge, bei denen die Arbeitskosten mindestens die Hälfte des Auftragswerts ausmachen.
Ein Zuschlag ausschließlich nach dem niedrigsten Preis soll zwar weiterhin möglich bleiben. Voraussetzung soll jedoch sein, dass die erforderliche Qualität bereits durch die Leistungsbeschreibung oder die Ausführungsbedingungen hinreichend abgesichert wird. Die Abweichung von der Qualitätsgewichtung muss zudem in der Bekanntmachung begründet werden.
Für die deutsche Vergabepraxis wäre dies eine erhebliche Änderung. § 127 GWB schreibt bislang keine feste Mindestgewichtung qualitativer Zuschlagskriterien vor. Rein preisbezogene oder stark preisdominierte Wertungssysteme müssten unter dem vorgeschlagenen Rechtsrahmen künftig besonders gerechtfertigt werden.
4. Erleichterungen bei der Eignungsprüfung
Eignungskriterien sollen weiterhin eingesetzt werden können, müssen aber auf das beschränkt bleiben, was angesichts von Komplexität und Risiko des jeweiligen Auftrags erforderlich und verhältnismäßig ist.
Der geforderte Mindestjahresumsatz soll grundsätzlich höchstens 50 Prozent des geschätzten jährlichen Auftragswerts betragen dürfen. Eine Überschreitung soll nur bei besonderen, konkret zu begründenden Risiken zulässig sein. Außerdem sollen Auftraggeber grundsätzlich nicht mehr verlangen dürfen, dass Bewerber bereits vergleichbare Aufträge für öffentliche Auftraggeber erbracht haben. Eine solche Vorgabe soll nur noch zulässig sein, wenn sie durch den Auftragsgegenstand oder seine besondere Komplexität gerechtfertigt wird.
Diese Regelungen sollen insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen den Zugang zu öffentlichen Aufträgen erleichtern.
5. Europäisches Vergabenetz und Once-Only-Prinzip
Ein Schwerpunkt der Reform liegt auf der Digitalisierung. Vorgesehen ist ein europäisches Interoperabilitätsnetz, an das bestehende nationale, regionale, öffentliche und private E-Vergabeplattformen angebunden werden sollen. Auftraggeber und Unternehmen sollen dadurch plattformübergreifend an Vergabeverfahren teilnehmen und miteinander kommunizieren können.
Daneben soll ein zentraler elektronischer Eignungsdienst geschaffen werden. Unternehmen sollen ausschluss- und eignungsbezogene Nachweise grundsätzlich nur einmal digital hinterlegen müssen. Die benötigten Informationen sollen anschließend über angebundene Register abgerufen werden können.
Jeder Mitgliedstaat soll außerdem einen nationalen Vergabedatenraum einrichten, der mit dem europäischen Public Procurement Data Space verbunden wird. Die vorgesehenen Datenpflichten sollen teilweise auch Vergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte erfassen, darunter abgeschlossene Aufträge ab 10.000 Euro und Inhouse-Vergaben einschließlich ihrer Begründung.
Für Auftraggeber gewinnt damit die Zukunftsfähigkeit der eingesetzten E-Vergabeplattformen erheblich an Bedeutung. Bei langfristigen Systementscheidungen sollte geprüft werden, ob die jeweilige Plattform voraussichtlich europäische Interoperabilitäts-, Datenhaltungs- und Standardisierungsanforderungen erfüllen kann.
6. Neue Laufzeiten für Rahmenvereinbarungen
Auch die zulässigen Laufzeiten von Rahmenvereinbarungen sollen neu geregelt werden:
- Rahmenvereinbarungen mit einem Auftragnehmer sollen grundsätzlich auf drei Jahre begrenzt werden.
- Rahmenvereinbarungen mit mehreren Auftragnehmern sollen grundsätzlich höchstens fünf Jahre laufen.
Längere Laufzeiten sollen nur ausnahmsweise zulässig sein, wenn sie durch die Komplexität oder den besonderen Charakter der Beschaffung gerechtfertigt und auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt sind. Zudem sollen bereits in der Bekanntmachung die Laufzeit sowie der maximale Gesamtwert oder das maximale Volumen der Einzelaufträge angegeben werden müssen.
7. Neue Vorgaben für Unteraufträge und Vertragsänderungen
Eine feste Begrenzung der Anzahl von Unterauftragsebenen enthält der Entwurf nicht. Untersagt werden soll jedoch eine rein finanzielle oder organisatorische Durchleitung des Auftrags. Der Hauptauftragnehmer darf den vollständigen Auftrag nicht an Nachunternehmer weitergeben. Auch ein Nachunternehmer darf seinen gesamten Leistungsanteil nicht vollständig an die nächste Unterauftragsebene weiterreichen.
Bei Bauleistungen, sicherheitsrelevanten Aufträgen und bestimmten weiteren Beschaffungen sollen Nachunternehmer nach dem Zuschlag benannt werden müssen. Liegen zwingende Ausschlussgründe vor, soll der betreffende Nachunternehmer auszutauschen sein.
Für Vertragsänderungen sieht der Entwurf eine einheitliche Wertgrenze vor. Änderungen bis zu 15 Prozent des ursprünglichen Auftragswerts sollen grundsätzlich als unwesentlich gelten.
8. Umweltanforderungen und strategische Beschaffung
Die öffentliche Beschaffung soll künftig noch stärker zur Verfolgung strategischer Ziele eingesetzt werden. Der Entwurf nennt insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit und industrielle Basis der Europäischen Union, Klima- und Umweltziele, soziale Ziele sowie Sicherheit und wirtschaftliche Resilienz.
Für bestimmte Produktgruppen sollen verbindliche Umweltanforderungen festgelegt werden können. Dies betrifft unter anderem Bauprodukte, Batterien, Verpackungen, Ökodesign-Produkte, Netto-Null-Technologien und schwere Nutzfahrzeuge. Umweltmerkmale sollen je nach Beschaffungsgegenstand in der Leistungsbeschreibung, den Zuschlagskriterien oder den Ausführungsbedingungen berücksichtigt werden.
Soziale Kriterien bleiben demgegenüber überwiegend fakultativ. Eine allgemeine europäische Tariftreuepflicht enthält der Kommissionsvorschlag nicht. Vorgesehen sind jedoch klarere Grundlagen für soziale Beschaffungsziele, Barrierefreiheit, Arbeitsmarktintegration und vorbehaltene Aufträge.
Eine weitere praktische Neuerung betrifft große Bauaufträge: Bei einem Auftragswert ab 25 Millionen Euro soll Building Information Modelling grundsätzlich verpflichtend werden, wobei Ausnahmen vorgesehen sind.
9. Sicherheit, Resilienz und „Buy European“
Der Entwurf enthält erstmals ein umfassendes Regelwerk zu Sicherheit, Versorgungssicherheit und Lieferkettenresilienz. In sicherheitsrelevanten Vergabeverfahren sollen Auftraggeber während des gesamten Verfahrens angemessene Schutzmaßnahmen treffen müssen. Für kritische Einrichtungen sind besondere Anforderungen an Versorgungssicherheit und Lieferketten vorgesehen.
Zugleich schafft der Entwurf einen Rahmen für europäische Präferenzen. Auftraggeber sollen unter bestimmten Voraussetzungen:
- die Teilnahme auf Unternehmen aus der Europäischen Union und aus erfassten Drittstaaten beschränken,
- Mindestanforderungen an die Herkunft von Leistungen und Produkten stellen,
- europäische Herkunft durch Wertungsvorteile berücksichtigen,
- Angebote ablehnen, wenn der erfasste Anteil weniger als 50 Prozent des Angebotswerts beträgt.
Solche Maßnahmen müssen grundsätzlich bereits in der Bekanntmachung angekündigt werden. Die Kommission soll darüber hinaus befugt sein, den Zugang bestimmter Drittstaaten oder Anbieter einzuschränken, wenn europäische Unternehmen dort keinen vergleichbaren Marktzugang erhalten oder wesentliche Sicherheits- und Abhängigkeitsrisiken bestehen.
10. Fortentwicklung des Losgrundsatzes
Eine unionsweite Verpflichtung zur Losvergabe soll nicht eingeführt werden. Auftraggeber müssen jedoch prüfen, ob eine Aufteilung in Lose sachgerecht ist, und den Verzicht auf eine Aufteilung begründen. Bei dieser Entscheidung sollen künftig ausdrücklich auch die Resilienz von Lieferketten und die Vielfalt der Anbieter berücksichtigt werden.
Den Mitgliedstaaten bleibt es gestattet, strengere nationale Vorgaben zur Losvergabe beizubehalten oder einzuführen. Der deutsche Grundsatz der Fach- und Teillosvergabe könnte daher grundsätzlich fortbestehen.
11. Neue Bekanntmachungs- und Governance-Strukturen
Die bisherigen Bekanntmachungsformulare sollen durch sechs standardisierte „Public Summaries“ ersetzt werden. Diese sollen die Bereiche Konsultation, Wettbewerb, Ergebnis, Vertrag, Vertragsänderung und Abschluss abdecken.
Jeder Mitgliedstaat soll außerdem eine nationale Koordinierungsbehörde benennen. Der Entwurf enthält darüber hinaus Vorgaben zur Marktbeobachtung, Professionalisierung der Vergabestellen, Korruptionsprävention, Vermeidung von Interessenkonflikten und Bekämpfung wettbewerbswidriger Absprachen.
Ausblick und praktische Bedeutung
Der Public Procurement Act könnte die umfassendste Reform des europäischen Vergaberechts seit 2014 einleiten. Besonders weitreichend wären die Ablösung der drei Vergaberichtlinien durch eine unmittelbar geltende Verordnung, die Öffnung der Verfahren für Verhandlungen, die verbindliche Mindestgewichtung von Qualitätskriterien und die Einführung eines europäischen digitalen Vergabenetzes.
Für öffentliche Auftraggeber besteht derzeit noch kein unmittelbarer Handlungszwang. Gleichwohl sollten insbesondere folgende Entwicklungen frühzeitig berücksichtigt werden:
- Überprüfung stark preisdominierter Wertungssysteme,
- maßvolle und auftragsbezogene Gestaltung von Eignungskriterien,
- Zukunftsfähigkeit langfristig eingesetzter E-Vergabeplattformen,
- stärkere Einbindung von Umwelt-, Resilienz- und Sicherheitsanforderungen,
- Überprüfung langfristiger Rahmenvereinbarungen,
- Vorbereitung auf erweitere Daten- und Dokumentationspflichten.
Der weitere Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens bleibt abzuwarten. Erst die abschließende Fassung wird zeigen, welche der vorgeschlagenen Neuerungen tatsächlich verbindliches Recht werden.
Weiterführende Quellen