Dürfen nichtanwaltliche Beschaffungsdienstleister öffentliche Auftraggeber umfassend bei der Durchführung von Vergabeverfahren unterstützen? Das OLG Naumburg beantwortet diese Frage weitgehend zugunsten der Procurement Agents.

Das Gericht hob die entgegenstehende Entscheidung des LG Halle auf und wies den wettbewerbsrechtlichen Unterlassungsantrag einer Rechtsanwaltskanzlei zurück. Nach seiner Auffassung sind administrative, standardisierte und routinemäßige Tätigkeiten im Vergabeverfahren keine Rechtsdienstleistungen oder jedenfalls als Nebenleistungen nach § 5 RDG zulässig.

Die Entscheidung erweitert den Handlungsspielraum externer Beschaffungsdienstleister erheblich. Sie ist allerdings umstritten und darf nicht als allgemeine Freigabe jedweder Vergaberechtsberatung verstanden werden.

 

Der Sachverhalt

Die Autobahn GmbH des Bundes schrieb eine Rahmenvereinbarung über externe Ausschreibungsdienstleistungen für die Jahre 2025 und 2026 aus. Der Auftragnehmer sollte unterschiedliche Vergabeverfahren zu Bau-, Liefer-, Dienst- und freiberuflichen Leistungen nach den einschlägigen Handbüchern und unter Verwendung eines Vergabemanagementsystems begleiten.

Zum Leistungsumfang gehörten unter anderem:

• Prüfung übergebener Vergabeunterlagen,
• Erstellung noch fehlender Unterlagen,
• Prüfung und Wertung von Nebenangeboten,
• Konsolidierung der Zuarbeiten der Vergabestelle,
• Anlage der Vergabe im Vergabemanagementsystem,
• Vorbereitung der Verfahrensart und der Losbildung,
• Erstellung von Bekanntmachungen,
• Vergabedokumentation und Vergabevermerk,
• Bearbeitung von Bieterfragen und Rügen,
• formale Angebots- und Eignungsprüfung,
• Preisangemessenheitsprüfung,
• Anwendung der Zuschlagskriterien sowie
• Erstellung von Bieterinformationen, Zuschlags- und Aufhebungsschreiben.

Nach dem Leistungsverzeichnis sollte keine anwaltliche Rechtsberatung geschuldet sein. Die maßgeblichen Arbeitsergebnisse standen zudem unter Prüfungs- und Freigabevorbehalten der Auftraggeberin.

Eine auf das Vergaberecht spezialisierte Rechtsanwaltskanzlei sah in dem Leistungsbild eine unzulässige Übertragung von Rechtsdienstleistungen auf nichtanwaltliche Beschaffungsdienstleister.

 

Das LG Halle untersagte die Ausschreibung

Das LG Halle gab dem Unterlassungsantrag zunächst statt. Es bewertete einen großen Teil der ausgeschriebenen Aufgaben als Rechtsdienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 RDG.

Nach Auffassung des Landgerichts verlangten insbesondere die Prüfung der Verfahrensart, die Losbildung, die Festlegung von Eignungs- und Zuschlagskriterien, die Bearbeitung von Rügen sowie die Angebots- und Eignungsprüfung eine rechtliche Einzelfallprüfung. Wegen des Umfangs und Gewichts der rechtlichen Bestandteile seien diese nicht mehr als zulässige Nebenleistungen nach § 5 RDG anzusehen.

Das OLG Naumburg änderte das Urteil jedoch mit seiner Entscheidung vom 18. Juni 2026 ab und wies den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung zurück.

 

Wann liegt eine Rechtsdienstleistung vor?

Das OLG Naumburg bestätigt zunächst den weiten Begriff der Rechtsdienstleistung. Nach § 2 Abs. 1 RDG ist jede Tätigkeit in einer konkreten fremden Angelegenheit erfasst, sobald sie eine rechtliche Prüfung des Einzelfalls erfordert.

Dazu gehört jede konkrete Subsumtion eines Sachverhalts unter rechtliche Vorschriften, die über eine bloß schematische Anwendung von Rechtsnormen hinausgeht. Ob die Rechtsfrage einfach oder schwierig ist, spielt grundsätzlich keine Rolle.

Nicht unter § 2 Abs. 1 RDG fallen dagegen nach der Entscheidung insbesondere:

• Tätigkeiten auf rein wirtschaftlichem oder technischem Gebiet,
• bloße Verwaltungs- und Organisationstätigkeiten,
• standardisierte Routinevorgänge sowie
• die schematische Anwendung feststehender rechtlicher Vorgaben.

Die entscheidende Frage war daher nicht, ob die ausgeschriebenen Tätigkeiten einen Bezug zum Vergaberecht aufwiesen. Zu prüfen war vielmehr, ob sie eine eigenständige rechtliche Bewertung im Einzelfall oder lediglich die routinemäßige Umsetzung standardisierter Vorgaben verlangten.

 

Jede Tätigkeit ist gesondert zu prüfen

Das Gericht stellte nicht auf eine pauschale Gesamtbetrachtung des gesamten Leistungsbilds ab. Vielmehr müsse jede einzelne Tätigkeit des Beschaffungsdienstleisters gesondert bewertet werden.

Dabei sind die Vergabeunterlagen aus Sicht eines verständigen und fachkundigen Bieters auszulegen. Neben der einzelnen Leistungsposition ist der Gesamtzusammenhang des Leistungsverzeichnisses zu berücksichtigen.

Im konkreten Fall waren nach der Auslegung des Gerichts besonders bedeutsam:

• die Verwendung standardisierter Vergabehandbücher,
• die Bearbeitung über ein Vergabemanagementsystem,
• vorgegebene Muster und Formblätter,
• die Einbindung einer vergaberechtskundigen Fachabteilung,
• Prüfungs- und Freigabevorbehalte zugunsten der Auftraggeberin,
• die ausdrückliche Herausnahme anwaltlicher Rechtsberatung und
• der begrenzte Zeitaufwand je Vergabeverfahren.

Aus diesen Umständen leitete das Gericht ab, dass nicht die autonome Rechtsberatung, sondern die administrative Umsetzung vorstrukturierter Vergabeverfahren geschuldet war.

 

Der Disclaimer allein genügt nicht

Das Leistungsverzeichnis enthielt den Hinweis, dass keine juristische Rechtsberatung geschuldet oder erwartet werde.

Das OLG Naumburg stellte klar, dass ein solcher Hinweis den Anwendungsbereich des RDG nicht ausschließen kann. Ob eine Rechtsdienstleistung vorliegt, bestimmt sich nach dem objektiven Inhalt der Tätigkeit und nicht nach ihrer vertraglichen Bezeichnung.

Der Disclaimer war nach Auffassung des Gerichts jedoch bei der Auslegung des Leistungsbilds zu berücksichtigen. Zusammen mit den übrigen Vorgaben sprach er dagegen, dass der Procurement Agent eigenverantwortlich vertiefte rechtliche Prüfungen übernehmen sollte.

Für die Praxis bedeutet dies: Ein allgemeiner Ausschluss von Rechtsberatung ist sinnvoll, aber nicht ausreichend. Das konkrete Leistungsbild muss mit dieser Abgrenzung übereinstimmen.

 

Zulässige Nebenleistung nach § 5 RDG

Soweit einzelne Aufgaben rechtliche Prüfungen erfordern, können sie als Nebenleistungen nach § 5 Abs. 1 RDG zulässig sein.

Das Gericht knüpfte dabei an das Tätigkeitsbild des Beschaffungsdienstleisters an. Art. 2 Abs. 1 Nr. 17 der Richtlinie 2014/24/EU beschreibt einen Beschaffungsdienstleister als eine öffentliche oder privatrechtliche Stelle, die Nebenbeschaffungstätigkeiten am Markt anbietet.

Zu dessen Haupttätigkeit gehören typischerweise:

• wirtschaftliche Beratung,
• fachlich-technische Beratung,
• Verwaltungsleistungen,
• Managementleistungen und
• die praktische Abwicklung von Vergabeverfahren.

Mit dieser Haupttätigkeit können bestimmte rechtliche Prüfungen verbunden sein. Der Übergang zwischen bloßer Rechtsanwendung und juristischer Einzelfallprüfung ist insbesondere bei standardisierten Beschaffungsabläufen fließend.

Ein gesetzlich geregeltes Berufsbild ist hierfür nicht erforderlich. Es genügt nach der Entscheidung eine fest umrissene und typisierte berufliche Tätigkeit, mit der nach der Verkehrsanschauung bestimmte untergeordnete Rechtsdienstleistungen verbunden sind.

 

Standardisierte Unterlagen und Dokumentation

Die Prüfung übergebener Unterlagen auf Vollständigkeit und Richtigkeit war nach Ansicht des Gerichts überwiegend fachlich-technischer oder administrativer Natur. Rechtliche Aspekte beschränkten sich regelmäßig auf die Übereinstimmung mit Mustern und standardisierten Vorgaben.

Auch bei der Erstellung noch fehlender Vergabeunterlagen ging das Gericht davon aus, dass der Dienstleister im Wesentlichen organisatorische Abläufe umsetzt, Formblätter befüllt und Informationen des Auftraggebers in vorgegebene Muster überführt.

Die Anlage des Verfahrens im Vergabemanagementsystem und die Zusammenstellung der Vergabeakte sind ohnehin administrative Tätigkeiten.

Gleiches gilt nach Auffassung des Gerichts grundsätzlich für die Vergabedokumentation und den Vergabevermerk. Soweit die verwendete Software die einzelnen Vorgänge chronologisch erfasst und Entscheidungen des Auftraggebers dokumentiert werden, handelt es sich im Schwerpunkt um Verwaltungstätigkeiten.

 

Verfahrensart und Losbildung

Besonders umstritten war die Einordnung der Verfahrensart und der Losbildung. Diese Fragen können erhebliche rechtliche Prüfungen erfordern.

Das OLG Naumburg legte das konkrete Leistungsverzeichnis jedoch dahin aus, dass der Auftragnehmer die Verfahrensart nicht selbstständig rechtlich prüfte und abschließend festlegte. Die Festlegung sollte vielmehr in Abstimmung mit der Auftraggeberin erfolgen. Die Entscheidung verblieb bei deren Fachabteilung.

Auch beim Losverzicht sollte die Fachabteilung die maßgebliche Prüfung vornehmen. Der Beschaffungsdienstleister hatte die Ergebnisse zu übernehmen und die Begründung in Abstimmung mit der Auftraggeberin zu dokumentieren.

Nach dieser Auslegung verblieb dem Procurement Agent lediglich eine vorbereitende und ausführende Funktion.

 

Eignungs- und Zuschlagskriterien

Auch bei den Eignungs- und Zuschlagskriterien stellte das Gericht auf die konkrete Aufgabenverteilung ab.

Das Leistungsverzeichnis verlangte eine Festlegung in Abstimmung mit der Projektleitung. Hieraus folgte nach Auffassung des Gerichts keine Verpflichtung des Beschaffungsdienstleisters, die Kriterien eigenständig rechtlich zu entwickeln oder abschließend auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen.

Die Kriterien bezogen sich zudem im Schwerpunkt auf wirtschaftliche und technische Gesichtspunkte. Rechtlich geprägte Randbereiche waren nach der Beurteilung des Gerichts entweder schematisch zu bearbeiten oder als untergeordnete Nebenleistung zulässig.

 

Bieterfragen und Rügen

Die rechtliche Bewertung von Rügen ist grundsätzlich eine Rechtsdienstleistung. Auch Bieterfragen können eine rechtliche Einzelfallprüfung erfordern.

Gleichwohl hielt das OLG Naumburg die ausgeschriebene Mitwirkung des Beschaffungsdienstleisters für zulässig. Entscheidend war erneut die vorgesehene Abstimmung mit der Vergabestelle und der Projektleitung.

Ein verständiger Bieter musste die Leistungsbeschreibung nach Ansicht des Gerichts dahin verstehen, dass er:

• Entwürfe vorbereitet,
• Informationen bündelt,
• fachliche Fragen beantwortet,
• Standardantworten umsetzt und
• den Kommunikationsprozess technisch abwickelt.

Die Verantwortung für den rechtlichen Inhalt sollte bei der Fachabteilung der Auftraggeberin verbleiben. Soweit der Procurement Agent punktuell an einer rechtlichen Würdigung mitwirkte, betrachtete das Gericht dies als akzessorische Nebenleistung nach § 5 RDG.

 

Formale Angebots- und Eignungsprüfung

Die formale Angebotsprüfung auf der ersten Wertungsstufe ordnete das Gericht als standardisierte Eingangskontrolle ein. Sie erfolgte anhand vorgegebener Kriterien und Checklisten.

Typische Aufgaben waren:

• Prüfung der Vollständigkeit,
• Kontrolle der Form- und Fristgerechtheit,
• Abgleich vorhandener Erklärungen und Nachweise sowie
• Auslösung vorgegebener Nachforderungsprozesse.

Dass hierbei im Einzelfall schwierige Abgrenzungsfragen auftreten können, machte nach Auffassung des Gerichts nicht die gesamte Wertungsstufe zur anwaltlich vorbehaltenen Rechtsberatung.

Auch bei der Eignungsprüfung sollte der Dienstleister keine autonome Entscheidung über die Teilnahmeberechtigung treffen. Er hatte vielmehr die eingereichten Nachweise anhand vorgegebener Anforderungen zu ordnen, zu vergleichen und zu dokumentieren. Rechtliche Zweifelsfragen wurden durch die Einbindung der Projektleitung und die Gesamtverantwortung der Auftraggeberin aufgefangen.

 

Preisaufklärung und Angebotswertung

Bei der Preisangemessenheitsprüfung sollte der Auftragnehmer standardisierte Formblätter und gegebenenfalls die Urkalkulation anfordern, die Unterlagen auf Vollständigkeit prüfen und die Preisaufklärung nach Vorgabe der Fachabteilung veranlassen.

Die eigentliche preisliche Bewertung verblieb bei der Auftraggeberin. Deshalb sah das Gericht keine eigenständige rechtliche oder preisrechtliche Prüfung durch den Beschaffungsdienstleister.

Auch die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots war nach dem konkreten Leistungsbild überwiegend eine technische, wirtschaftliche oder rechnerische Tätigkeit. Der Auftragnehmer sollte ein bereits festgelegtes Bewertungsraster auf die Angebote anwenden. Er entwickelte weder neue Zuschlagsmaßstäbe noch traf er rechtliche Grundentscheidungen über das Wertungssystem.

 

Bieterinformationen und Zuschlagsschreiben

Die Erstellung von Bieterinformationen nach § 134 GWB bewertete das Gericht als standardisierten Umsetzungsschritt.

Die Zuschlagsentscheidung selbst und die tragenden Gründe blieben bei der Auftraggeberin. Der Dienstleister setzte diese Entscheidung lediglich kommunikativ um, berechnete die erforderliche Wartefrist und übernahm die dokumentierten Gründe in das Informationsschreiben.

Eine eigenständige Rechtsberatung oder Vertretung gegenüber den unterlegenen Bietern war damit nach Auffassung des Gerichts nicht verbunden.

 

Öffentliche Auftraggeber können wettbewerbsrechtlich haften

Obwohl die Autobahn GmbH mit der Ausschreibung nicht selbst als Wettbewerberin der klagenden Rechtsanwaltskanzlei auftrat, hielt das Gericht eine wettbewerbsrechtliche Inanspruchnahme grundsätzlich für möglich.

Der Auftraggeber kann als Teilnehmer an einem Wettbewerbsverstoß des späteren Auftragnehmers haften. Dafür sind neben der Kenntnis der objektiven Umstände zumindest bedingter Vorsatz hinsichtlich der Haupttat und das Bewusstsein ihrer Rechtswidrigkeit erforderlich.

Ein entsprechendes Bewusstsein kann spätestens durch eine hinreichend konkrete Abmahnung begründet werden. Im Ergebnis scheiterte der Unterlassungsanspruch aber daran, dass das Gericht bereits keinen Verstoß des späteren Auftragnehmers gegen § 3 RDG annahm.

 

Bedeutung der Berufsfreiheit

Das OLG Naumburg misst der Berufsfreiheit nichtanwaltlicher Beschaffungsdienstleister erhebliches Gewicht bei.

Verbote nach §§ 3 und 5 RDG seien nur verhältnismäßig, wenn sie der Abwehr ernsthafter Gefahren für die vom RDG geschützten Belange dienen. Das RDG schützt Rechtsuchende, Rechtsverkehr und Rechtsordnung vor unqualifizierten Rechtsdienstleistungen. Es dient dagegen nicht dem Schutz der Anwaltschaft vor Konkurrenz.

Bei klar abgegrenzten, standardisierten und eng begleiteten Tätigkeiten dürfe die erforderliche Qualifikation daher nicht über das zur Gefahrenabwehr notwendige Maß hinausgehen.

 

Kritische Einordnung

Die Entscheidung ist für Procurement Agents bedeutsam, kann aber nicht als allgemeine Erlaubnis umfassender Vergaberechtsberatung verstanden werden.

Die Einordnung des Gerichts beruhte auf mehreren besonderen Umständen:

• standardisierte Vergabeverfahren,
• detaillierte Vergabehandbücher,
• vorgesehene Muster und Formulare,
• Einsatz eines Vergabemanagementsystems,
• enger zeitlicher Leistungsrahmen,
• Abstimmung mit der Vergabestelle,
• Prüfung durch vergaberechtskundige Fachabteilungen,
• dokumentierte Freigabevorbehalte und
• ausdrücklicher Ausschluss anwaltlicher Rechtsberatung.

Fehlen diese Begrenzungen oder trifft der externe Dienstleister vergaberechtliche Entscheidungen eigenverantwortlich, kann die Beurteilung anders ausfallen.

Die Entscheidung steht zudem in einem erkennbaren Spannungsverhältnis zu den restriktiveren Entscheidungen des LG Gießen, des LG Halle und des LG Magdeburg. Auch in der Fachliteratur wird insbesondere die Einordnung von Rügen, Nachforderungen und Eignungsprüfungen als schematische oder untergeordnete Tätigkeiten kritisch beurteilt.

 

Empfehlungen für die Vergabepraxis

Öffentliche Auftraggeber sollten die Entscheidung nicht zum Anlass nehmen, Vergabeverfahren vollständig und ohne Abgrenzung auf externe Beschaffungsdienstleister zu übertragen.

Die Leistungsbeschreibung sollte vielmehr ausdrücklich bestimmen:

• Standardisierte Grundlage: Der Dienstleister arbeitet mit vorgegebenen Handbüchern, Mustern und Formularen.

• Keine autonome Rechtsberatung: Vertiefte rechtliche Einzelfallprüfungen sind nicht geschuldet.

• Abstimmungsverpflichtung: Rechtlich relevante Arbeitsschritte erfolgen in Abstimmung mit einer qualifizierten Stelle des Auftraggebers.

• Freigabevorbehalt: Rechtlich bedeutsame Dokumente und Entscheidungen werden erst nach Prüfung und Freigabe durch den Auftraggeber verwendet.

• Entscheidungsverantwortung: Verfahrensart, Losbildung, Kriterien, Ausschlüsse, Rügen, Aufhebung und Zuschlag werden durch den Auftraggeber entschieden.

• Eskalationsregelung: Nicht standardisierte oder rechtlich zweifelhafte Fragen sind an die Vergabestelle beziehungsweise einen befugten Rechtsberater abzugeben.

• Nachvollziehbare Dokumentation: Aus der Vergabeakte muss hervorgehen, wer die jeweilige rechtliche Entscheidung getroffen und freigegeben hat.

 

Fazit

Das OLG Naumburg stärkt die Position nichtanwaltlicher Procurement Agents. Standardisierte, administrative und routinemäßige Leistungen bei der Vorbereitung und Durchführung von Vergabeverfahren sind danach entweder keine Rechtsdienstleistungen oder als berufstypische Nebenleistungen nach § 5 RDG zulässig.

Entscheidend sind jedoch die tatsächliche Aufgabenverteilung und die verbleibende Verantwortung des Auftraggebers. Die Verwendung von Mustern, die Einbindung einer vergaberechtskundigen Fachabteilung und verbindliche Prüfungs- und Freigabevorbehalte waren für die Entscheidung von zentraler Bedeutung.

Je größer die Eigenständigkeit des Dienstleisters und je komplexer die rechtliche Prüfung, desto eher wird die Grenze zur erlaubnispflichtigen Rechtsberatung überschritten.