VK Thüringen, Beschluss vom 1. September 2025, Az. 5090-250-4003/506
Die Vergabekammer Thüringen hat die Anforderungen an die Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote und die Reichweite des Bieterschutzes aus § 60 VgV konkretisiert. Danach steht dem öffentlichen Auftraggeber bei der Entscheidung, ob er eine Preisaufklärung einleitet, ein tendenziell weiter Beurteilungsspielraum zu.
Ein Angebot darf auch unterhalb der Selbstkosten kalkuliert sein. Der Auftraggeber muss einen Bieter nicht vor einem wirtschaftlich nachteiligen Auftrag schützen. Ein Ausschluss ist jedoch geboten, wenn die Preisgestaltung derart spekulativ ist, dass dem Auftraggeber bei einem nicht fernliegenden Verlauf eine erhebliche wirtschaftliche Übervorteilung droht.
Die Entscheidung behandelt außerdem die Grenzen der Akteneinsicht. Geschäftsgeheimnisse eines Mitbewerbers sind nicht nur im Angebot selbst, sondern auch in solchen Teilen der Vergabedokumentation zu schützen, die Rückschlüsse auf dessen Angebotsinhalt ermöglichen.
§ 60 VgV schützt in erster Linie den Auftraggeber
§ 60 VgV verpflichtet den öffentlichen Auftraggeber zur Aufklärung, wenn der Preis oder die Kosten eines Angebots im Verhältnis zur angebotenen Leistung ungewöhnlich niedrig erscheinen.
Die Regelung soll vor allem verhindern, dass der Zuschlag auf ein Angebot erteilt wird, bei dem Zweifel an einer ordnungsgemäßen und vertragsgerechten Leistungserbringung bestehen. Ein auffällig niedriger Preis kann insbesondere mit dem Risiko verbunden sein, dass
- der Auftragnehmer wirtschaftlich überfordert wird,
- die Leistung nicht vertragsgerecht erbringt,
- gesetzliche Verpflichtungen nicht einhält oder
- versucht, wirtschaftliche Nachteile durch spätere Nachforderungen auszugleichen.
Daraus folgt jedoch nicht, dass jeder Mitbewerber ohne Weiteres einen subjektiven Anspruch auf Ausschluss eines preisgünstigeren Konkurrenzangebots besitzt.
Bieterschutz nur in besonderen Konstellationen
Nach dem Leitsatz entfaltet § 60 VgV allenfalls dann ein wehrfähiges subjektives Bieterrecht, wenn der Auftraggeber das ungewöhnlich niedrige Angebot ausschließen muss, um wettbewerbsbeschränkende oder unlautere Verhaltensweisen zu bekämpfen.
Ein unterlegener Bieter kann daher nicht allein mit dem Hinweis durchdringen, der Angebotspreis eines Konkurrenten sei besonders niedrig oder aus seiner Sicht nicht kostendeckend.
Erforderlich ist vielmehr eine besondere Wettbewerbsrelevanz. Der Antragsteller muss konkrete Umstände darlegen, aus denen sich ergeben kann, dass der Zuschlag auf das betreffende Angebot nicht lediglich wirtschaftlich riskant, sondern vergaberechtlich unzulässig wäre.
Die Preisprüfung dient damit nicht allgemein dem Schutz der Mitbewerber vor aggressiven oder besonders günstigen Angeboten.
Weiter Entscheidungsspielraum bei Einleitung der Preisprüfung
Dem Auftraggeber steht bei der Frage, ob ein Angebot ungewöhnlich niedrig erscheint und deshalb aufgeklärt werden muss, ein tendenziell weiter Entscheidungsspielraum zu.
Die Nachprüfungsinstanzen ersetzen diese Einschätzung nicht durch eine eigene wirtschaftliche Bewertung. Sie kontrollieren insbesondere,
- ob der Auftraggeber von einem zutreffenden und vollständigen Sachverhalt ausgegangen ist,
- ob sein Prüfungsansatz nachvollziehbar ist,
- ob die verwendeten Vergleichsmaßstäbe sachgerecht sind,
- ob die Entscheidung vertretbar erscheint und
- ob sachfremde oder willkürliche Erwägungen ausgeschlossen sind.
Die Vergabestelle muss daher nicht zwingend eine bestimmte mathematische Aufgreifschwelle anwenden. Sie benötigt aber einen konsistenten und auf den konkreten Auftrag bezogenen Prüfungsansatz.
Unterkostenangebote sind grundsätzlich zulässig
Ein Bieter ist nicht verpflichtet, jede Einzelleistung oder den Gesamtauftrag zu einem vollständig kostendeckenden Preis anzubieten.
Er kann Preise kalkulieren, die lediglich einen Beitrag zur Deckung seiner Fixkosten leisten. Auch ein Angebot, das insgesamt voraussichtlich keinen Gewinn erwirtschaftet oder sogar zu einem Verlust führen kann, ist nicht allein deshalb vergaberechtswidrig.
Der öffentliche Auftraggeber hat nicht die Aufgabe, das Unternehmen vor einem wirtschaftlich ungünstigen Vertrag zu bewahren. Die Entscheidung über eine Unterkostenkalkulation gehört grundsätzlich zur unternehmerischen Freiheit des Bieters.
Maßgeblich ist, ob trotz der niedrigen Kalkulation eine ordnungsgemäße Vertragserfüllung erwartet werden kann und keine zwingenden Ausschlussgründe vorliegen.
Verlustgeschäft ist nicht gleich Leistungsrisiko
Bei der Preisprüfung sind zwei Fragen zu trennen:
- Ist das Angebot für den Bieter wirtschaftlich auskömmlich?
- Kann der Bieter die ausgeschriebene Leistung trotzdem ordnungsgemäß erbringen?
Ein Verlust auf Seiten des Auftragnehmers führt nicht automatisch zu einer Störung der Vertragsdurchführung. Ein Unternehmen kann sich bewusst für eine nicht vollständig kostendeckende Kalkulation entscheiden und dennoch über ausreichende wirtschaftliche, personelle und technische Ressourcen verfügen.
Der Auftraggeber darf deshalb nicht allein aus einer fehlenden Gewinnmarge auf eine mangelnde Leistungsfähigkeit schließen. Er muss die konkreten Erläuterungen des Bieters zur Preisbildung und Auftragsdurchführung würdigen.
Spekulative Preisgestaltung kann den Ausschluss gebieten
Anders ist die Situation, wenn die Preisgestaltung so spekulativ angelegt ist, dass dem Auftraggeber bei Eintritt bestimmter Umstände erhebliche wirtschaftliche Nachteile drohen.
Nach dem Leitsatz müssen diese Umstände nicht sicher eintreten. Es genügt, dass sie nicht gänzlich fernliegen und das Angebot für diesen Fall eine erhebliche Übervorteilung des Auftraggebers erwarten lässt.
Eine spekulative Kalkulation kann insbesondere problematisch sein, wenn einzelne Preispositionen erkennbar von unsicheren Mengenentwicklungen oder bestimmten Ausführungsvarianten abhängen und der Bieter gerade für einen möglichen, wirtschaftlich relevanten Verlauf besonders belastende Preise angesetzt hat.
Ein bloß niedriger Gesamtpreis ist davon zu unterscheiden. Entscheidend ist die Risikostruktur des Angebots und nicht allein die Differenz zu den Preisen anderer Bieter.
Angebotsaufklärung als zentrale Prüfungsgrundlage
Erscheint ein Angebot ungewöhnlich niedrig, muss der Auftraggeber dem Bieter Gelegenheit geben, seine Preisbildung zu erläutern.
Die Aufklärung sollte sich auf diejenigen Gesichtspunkte konzentrieren, die für die Durchführbarkeit des konkreten Auftrags relevant sind. Zu prüfen sind je nach Leistungsgegenstand insbesondere:
- die Kalkulationsgrundlagen,
- die berücksichtigten Mengen und Leistungsansätze,
- die Personal- und Materialkosten,
- die technische oder organisatorische Ausführung,
- die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen,
- die Einhaltung gesetzlicher Verpflichtungen und
- die Finanzierung der Leistung während der Vertragslaufzeit.
Die Erläuterungen dürfen nicht lediglich formelhaft zur Kenntnis genommen werden. Der Auftraggeber muss sie nachvollziehbar würdigen und das Ergebnis seiner Prüfung dokumentieren.
Keine Einsicht in das Angebot des Konkurrenten
Ein Nachprüfungsverfahren vermittelt dem Antragsteller keinen Anspruch auf vollständige Einsicht in das Angebot eines Mitbewerbers.
Angebotsinhalte enthalten regelmäßig sensible Informationen über Preise, Kalkulation, technische Lösungen und betriebliche Abläufe. Soweit diese Angaben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse darstellen, ist die Akteneinsicht zu versagen.
Der Geheimnisschutz beschränkt sich nicht auf das eigentliche Angebotsdokument. Er erstreckt sich auch auf Teile der Vergabedokumentation, wenn deren Inhalt Rückschlüsse auf das geschützte Konkurrenzangebot ermöglichen würde.
Dies kann beispielsweise die Dokumentation einer Preisprüfung betreffen, soweit darin Kalkulationsbestandteile oder wirtschaftliche Erläuterungen des betreffenden Unternehmens wiedergegeben werden.
Geheimnisschutz und effektiver Rechtsschutz
Die Versagung der Akteneinsicht darf den effektiven Rechtsschutz nicht vollständig entwerten. Die Vergabekammer muss selbst über die Informationen verfügen, die für die Prüfung der Vergabeentscheidung erforderlich sind.
Der Antragsteller erhält jedoch nicht allein deshalb Zugang zu Geschäftsgeheimnissen, weil er die Auskömmlichkeit oder Angemessenheit eines Konkurrenzangebots bezweifelt. Es ist Aufgabe der Nachprüfungsinstanz, die vertraulichen Unterlagen zu prüfen und zugleich den Geheimnisschutz zu wahren.
Für einen erfolgreichen Nachprüfungsantrag muss der Antragsteller seinen Vortrag daher grundsätzlich auf diejenigen Umstände stützen, die ihm ohne Einsicht in die geschützte Kalkulation bekannt sind.
Keine verzögernde Zwischenentscheidung zur Akteneinsicht
Die Entscheidung behandelt schließlich die verfahrensrechtliche Handhabung von Anträgen auf Akteneinsicht.
Nach dem Leitsatz wäre es mit dem Beschleunigungsgrundsatz des Vergabenachprüfungsverfahrens nicht vereinbar, das Hauptsacheverfahren durch eine gesondert anfechtbare Zwischenentscheidung zu verzögern, obwohl nur Einsicht in Unterlagen gewährt werden soll, die keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse von Mitbewerbern enthalten.
Damit soll verhindert werden, dass ein Streit über den Umfang der Akteneinsicht das gesamte Nachprüfungsverfahren unnötig verlängert. Die Entscheidung über den Rechtsschutz in der Sache soll weiterhin mit der gesetzlich vorgesehenen Beschleunigung getroffen werden.
Bedeutung für Bieter
Bieter, die auf eine Preisaufklärung reagieren müssen, sollten ihre Kalkulation so erläutern, dass der Auftraggeber die ordnungsgemäße Vertragsdurchführung überprüfen kann.
Sinnvoll ist eine strukturierte Darstellung insbesondere zu:
- den Ursachen des niedrigen Preises,
- der Deckung der variablen Kosten,
- dem Beitrag zu bestehenden Fixkosten,
- vorhandenen Kapazitäten,
- besonderen Beschaffungsvorteilen,
- der Finanzierung der Leistung und
- möglichen Risiken während der Vertragslaufzeit.
Ein bloßer Hinweis auf eine unternehmerische Kalkulationsfreiheit reicht regelmäßig nicht aus, wenn konkrete Zweifel an der Durchführbarkeit bestehen.
Mitbewerber sollten dagegen beachten, dass der niedrige Preis eines Konkurrenten allein keinen Anspruch auf dessen Ausschluss begründet. Erforderlich sind konkrete Anhaltspunkte für einen zwingenden Ausschluss oder eine wettbewerbswidrige Preisstrategie.
Bedeutung für öffentliche Auftraggeber
Vergabestellen sollten für die Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote einen auf den konkreten Beschaffungsgegenstand abgestimmten Ansatz entwickeln und vollständig dokumentieren.
Die Vergabeakte sollte insbesondere erkennen lassen:
- weshalb das Angebot als auffällig oder unauffällig bewertet wurde,
- welche Vergleichsmaßstäbe verwendet wurden,
- welche Aufklärungsfragen gestellt wurden,
- welche Erklärungen der Bieter abgegeben hat,
- wie die Durchführungsrisiken bewertet wurden und
- weshalb der Zuschlag erteilt oder das Angebot ausgeschlossen wird.
Ein Verlustgeschäft des Bieters rechtfertigt für sich genommen keinen Ausschluss. Ebenso darf die Vergabestelle ein spekulatives Angebot nicht akzeptieren, wenn daraus ein erhebliches und nicht nur theoretisches Übervorteilungsrisiko entsteht.
Fazit
§ 60 VgV gibt dem Auftraggeber bei der Einleitung einer Preisprüfung einen weiten, aber gerichtlich kontrollierbaren Entscheidungsspielraum. Ein subjektives Recht konkurrierender Bieter auf Ausschluss eines ungewöhnlich niedrigen Angebots besteht nur in begrenzten Ausnahmefällen.
Unterkostenangebote sind grundsätzlich zulässig. Der Auftraggeber muss den Bieter nicht vor einem selbst gewählten Verlustgeschäft schützen. Ein Ausschluss ist jedoch geboten, wenn eine spekulative Preisgestaltung bei einem nicht fernliegenden Verlauf zu einer erheblichen Übervorteilung führen würde.
Bei der Akteneinsicht sind die Geschäftsgeheimnisse des Mitbewerbers umfassend zu schützen. Dieser Schutz erfasst auch Vergabedokumente, aus denen sich Rückschlüsse auf vertrauliche Angebotsinhalte ziehen lassen.