VK Thüringen, Beschluss vom 8. Juli 2025, Az. 5090-250-4003/492
Die Vergabekammer Thüringen hat sich mit den Anforderungen an die Überprüfung von Referenzen, der Darlegungslast eines konkurrierenden Bieters und dem Umgang mit einem erst im Nachprüfungsverfahren vorgelegten Nachweis befasst.
Danach darf sich der Auftraggeber grundsätzlich auf eingereichte Referenzangaben verlassen, solange keine konkreten Zweifel an deren Richtigkeit oder Aussagekraft bestehen. Ein unterlegener Bieter muss solche Zweifel zwar nachvollziehbar begründen, darf dabei aber nicht überfordert werden. Eigene Recherchen auf der europäischen Bekanntmachungsplattform TED und über eine allgemeine Suchmaschine können für eine ordnungsgemäße Rüge genügen.
Rüge zur Eignung eines Konkurrenten erfordert keine vollständige Beweisführung
Ein Bieter kennt regelmäßig weder das vollständige Angebot seines Konkurrenten noch dessen Eignungsnachweise. Hinzu kommt, dass die Referenzangaben eines Mitbewerbers als vertrauliche Angebotsinformationen behandelt werden können.
Von einem Antragsteller kann deshalb nicht verlangt werden, schon mit der Rüge abschließend zu beweisen, dass die Referenzen des Zuschlagsprätendenten unzureichend oder falsch sind.
Ausreichend ist ein Tatsachenvortrag, der konkrete Zweifel erkennen lässt und über eine bloße Behauptung „ins Blaue hinein“ hinausgeht. Der Bieter muss darlegen, auf welche Weise er versucht hat, die behauptete Leistungsfähigkeit des Konkurrenten nachzuvollziehen, und weshalb seine Recherche keine vergleichbaren Aufträge ergeben hat.
Recherchen über TED und Suchmaschinen können genügen
Nach dem mitgeteilten Leitsatz genügt ein Bieter seiner Rügepflicht, wenn er vorträgt, er habe auf der europäischen Bekanntmachungsplattform TED und über Google nach vergleichbaren Leistungen des Konkurrenten recherchiert.
Damit erkennt die Vergabekammer die begrenzten Erkenntnismöglichkeiten eines außenstehenden Bieters an. Maßgeblich ist, dass der Antragsteller nicht lediglich Vermutungen äußert, sondern nachvollziehbar beschreibt,
- welche Informationsquellen er ausgewertet hat,
- wonach er gesucht hat,
- welche Ergebnisse die Recherche erbracht hat und
- weshalb daraus Zweifel an der Vergleichbarkeit der Referenzen entstehen.
Ohne weitere Informationen aus der Vergabeakte kann der Bieter regelmäßig nicht mehr leisten.
Unbekannte zweitplatzierte Unternehmen
Besondere Schwierigkeiten bestehen, wenn sich der Antragsteller gegen die Eignung eines ihm nicht bekannten zweitplatzierten Unternehmens wendet.
In einer solchen Situation soll es nach dem Leitsatz ausreichen, wenn der Antragsteller vorträgt, ihm sei kein Unternehmen bekannt, das vergleichbare Referenzaufträge erhalten habe.
Diese verminderte Darlegungsanforderung beruht darauf, dass der Antragsteller weder die Identität des Konkurrenten noch dessen Referenzen kennt. Er kann deshalb keine unternehmensbezogene Detailrecherche vornehmen.
Der Vortrag muss aber weiterhin erkennen lassen, weshalb der Markt nach Einschätzung des Antragstellers nur einen begrenzten Kreis referenzfähiger Unternehmen umfasst und weshalb Zweifel an der Eignung eines weiteren Bieters bestehen.
Keine automatische Pflicht zur vertieften Referenzprüfung
Referenzen sind Eigenerklärungen beziehungsweise Eignungsnachweise, die der Auftraggeber auf Grundlage der Vergabeunterlagen prüft. Eine Pflicht, jede Referenz durch Kontaktaufnahme mit dem Referenzgeber oder durch eigene Marktrecherchen umfassend zu verifizieren, besteht nicht generell.
Stellt der Auftraggeber fest, dass er zu keinem Zeitpunkt Zweifel an den eingereichten Referenzen hatte, muss er nach dem mitgeteilten Leitsatz keine vertiefte Recherche durchführen.
Dies gilt jedenfalls, solange
- die Referenzangaben vollständig erscheinen,
- sie die bekannt gemachten Anforderungen erfüllen,
- keine inneren Widersprüche bestehen,
- keine gegenteiligen Erkenntnisse vorliegen und
- keine konkreten Hinweise eines Mitbewerbers begründete Zweifel wecken.
Die Eignungsprüfung darf sich damit grundsätzlich auf die vorgelegten Unterlagen stützen. Eine anlasslose Vollkontrolle sämtlicher Referenzen ist nicht erforderlich.
Konkrete Zweifel können weitere Ermittlungen erforderlich machen
Anders liegt es, wenn objektive Umstände die Richtigkeit oder Vergleichbarkeit einer Referenz infrage stellen.
Solche Zweifel können sich beispielsweise aus widersprüchlichen Angaben, fehlenden Mindestinformationen oder einem substantiierten Hinweis eines Mitbewerbers ergeben. Diese Beispiele sind eine allgemeine Einordnung und keine ausdrücklich belegten Feststellungen zum konkreten Fall.
Liegen konkrete Zweifel vor, muss der Auftraggeber prüfen, ob eine Aufklärung geboten ist. Je nach Sachverhalt kann er ergänzende Angaben verlangen oder den Referenzgeber kontaktieren.
Entscheidend ist, dass die Vergabestelle einen nachvollziehbaren, nicht willkürlichen Prüfungsmaßstab anwendet und ihre Entscheidung dokumentiert.
Nachweis darf im Nachprüfungsverfahren berücksichtigt werden
Die Entscheidung behandelt außerdem den Fall, dass ein Antragsteller einen ursprünglich fehlenden Nachweis erst während des Nachprüfungsverfahrens vorlegt.
Unterlag die betreffende Unterlage der Nachforderungsmöglichkeit des Auftraggebers, wäre es nach dem Leitsatz mit dem vergaberechtlichen Beschleunigungsgrundsatz nicht vereinbar, sie im Nachprüfungsverfahren unberücksichtigt zu lassen und stattdessen eine Wiederholung des Vergabeverfahrens anzuordnen.
Die Nachprüfungsinstanz soll damit keine rein formale Verfahrenswiederholung anordnen, wenn das Ergebnis nach Vorlage eines zulässigerweise nachforderbaren Nachweises bereits feststeht.
Keine Umgehung des Nachforderungsrechts
Die Berücksichtigung eines Nachweises im Nachprüfungsverfahren setzt voraus, dass die Unterlage auch im ursprünglichen Vergabeverfahren hätte nachgefordert werden dürfen.
Nicht berücksichtigt werden dürfen deshalb ohne Weiteres Unterlagen, deren Nachreichung
- den materiellen Inhalt des Angebots verändern würde,
- eine ursprünglich nicht vorhandene Eignungsleihe begründen würde,
- neue wertungsrelevante Angaben einführte oder
- dem Bieter eine nachträgliche Verbesserung seines Angebots ermöglichte.
Maßgeblich bleibt die gesetzliche Abgrenzung zwischen zulässiger Nachforderung und unzulässiger Angebotsänderung.
Beschleunigungsgrundsatz vermeidet unnötige Verfahrensschritte
Das Vergabenachprüfungsverfahren soll effektiven Rechtsschutz gewähren, zugleich aber möglichst rasch abgeschlossen werden. Eine Rückversetzung des Verfahrens ist kein Selbstzweck.
Wenn eine fehlende Unterlage hätte nachgefordert werden dürfen und sie im Nachprüfungsverfahren tatsächlich vorliegt, kann es unverhältnismäßig sein, das Vergabeverfahren allein zur förmlichen Durchführung derselben Nachforderung zu wiederholen.
Die Nachprüfungsinstanz darf deshalb den inzwischen vorhandenen Nachweis berücksichtigen, um eine unnötige Verfahrensschleife zu vermeiden.
Verhältnis zur Preisprüfung nach § 60 VgV
Der erste Leitsatz betrifft zusätzlich die Preisprüfung nach § 60 VgV. Danach vermittelt die Vorschrift konkurrierenden Bietern nur in engen Grenzen ein durchsetzbares subjektives Recht.
Ein wehrfähiger Bieterschutz kommt insbesondere dann in Betracht, wenn der Auftraggeber ein ungewöhnlich niedriges Angebot zwingend ausschließen müsste, weil wettbewerbsbeschränkende oder unlautere Verhaltensweisen zu bekämpfen sind.
Der bloße Umstand, dass ein Konkurrenzangebot besonders günstig erscheint, verschafft dem unterlegenen Bieter daher noch keinen allgemeinen Anspruch auf dessen Ausschluss.
Bedeutung für Bieter
Will ein Bieter die Eignung eines Konkurrenten beanstanden, sollte die Rüge möglichst nachvollziehbar darstellen:
- Welche Referenzanforderung ist betroffen?
- Welche Marktkenntnisse besitzt der Bieter?
- Welche Quellen wurden geprüft?
- Welche konkreten Suchbegriffe oder Aufträge waren Gegenstand der Recherche?
- Weshalb ergeben sich hieraus Zweifel an der Vergleichbarkeit?
- Welche weitere Prüfung wird vom Auftraggeber verlangt?
Auch wenn die Anforderungen an den Vortrag wegen fehlender Akteneinsicht reduziert sind, sollte die Rüge nicht bei allgemeinen Vermutungen stehen bleiben.
Bedeutung für öffentliche Auftraggeber
Vergabestellen können Referenzangaben grundsätzlich auf Plausibilität prüfen, ohne jede Referenz vollständig extern zu verifizieren.
Nach einer substantiierten Rüge sollte jedoch dokumentiert werden,
- welche Zweifel vorgetragen wurden,
- ob diese objektiv nachvollziehbar sind,
- ob die eingereichten Referenzen die Mindestanforderungen erfüllen,
- ob ergänzende Aufklärung erforderlich ist und
- weshalb von einer vertieften Überprüfung abgesehen oder eine solche durchgeführt wurde.
Fehlende, aber zulässigerweise nachforderbare Nachweise sollten nicht vorschnell zum Ausschluss führen. Zugleich ist darauf zu achten, dass die Nachforderung keine materielle Änderung des Angebots oder der Eignungsgrundlage ermöglicht.
Fazit
Der Auftraggeber muss eingereichte Referenzen nicht anlasslos vertieft überprüfen. Solange keine konkreten Zweifel bestehen, darf er grundsätzlich auf die Angaben des Bieters vertrauen.
Ein Konkurrent kann solche Zweifel auch mit begrenzten Erkenntnismitteln wirksam rügen. Der Hinweis auf erfolglose Recherchen bei TED und über eine Suchmaschine kann ausreichen. Liegt ein ursprünglich fehlender, aber nachforderbarer Nachweis später im Nachprüfungsverfahren vor, kann er aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung berücksichtigt werden.