VK Thüringen, Beschluss vom 5. März 2025, Az. 5090-250-4003/435
Die Vergabekammer Thüringen hat die Abgrenzung zwischen fehlenden und inhaltlich unzutreffenden Angaben im Angebot konkretisiert. Trägt ein Bieter in ein auszufüllendes Feld das Zeichen „/“ ein, hat er eine Erklärung abgegeben. Das Feld ist nicht leer. Die Vergabestelle darf die Eintragung deshalb nicht wie eine fehlende Angabe behandeln und den Bieter nicht im Wege der Nachforderung zu einer neuen oder geänderten Erklärung auffordern.
Die Entscheidung befasst sich außerdem mit der Bindung an ein Angebot nach Verlängerung der Bindefrist und mit der Beendigung eines Vergabeverfahrens, wenn nur ein nicht zuschlagsfähiges Angebot vorliegt.
Fehlende und inhaltlich falsche Angaben sind zu unterscheiden
Die gesetzlichen Nachforderungsregelungen ermöglichen es dem Auftraggeber unter bestimmten Voraussetzungen, fehlende, unvollständige oder fehlerhafte Unterlagen nachzufordern. Sie gestatten aber grundsätzlich keine nachträgliche Änderung einer bereits abgegebenen inhaltlichen Erklärung.
Für die Angebotsprüfung ist deshalb zunächst festzustellen, ob
- das betreffende Feld tatsächlich leer geblieben ist,
- der Bieter eine unklare Erklärung abgegeben hat oder
- eine eindeutige, aber möglicherweise inhaltlich falsche Erklärung vorliegt.
Nur bei einer fehlenden Angabe stellt sich die Frage, ob eine Nachforderung zulässig oder geboten ist. Hat der Bieter dagegen bereits eine Erklärung abgegeben, darf deren Inhalt nicht unter dem Deckmantel einer Nachforderung ausgetauscht werden.
Auch ein einzelnes Zeichen kann eine Eintragung sein
Nach dem mitgeteilten Leitsatz ist das Zeichen „/“ als Eintragung anzusehen. Das betreffende Feld ist damit nicht frei geblieben.
Die Bedeutung des Zeichens ist anhand des Angebots und der Vergabeunterlagen auszulegen. Es kann je nach Zusammenhang etwa ausdrücken, dass die abgefragte Information nach Auffassung des Bieters nicht anwendbar ist oder nicht angegeben werden soll. Entscheidend ist aber zunächst, dass überhaupt eine bewusste Eintragung vorliegt.
Die Vergabestelle darf das Zeichen deshalb nicht einfach ignorieren und so behandeln, als hätte der Bieter das Feld versehentlich leer gelassen.
Keine Nachforderung zur inhaltlichen Korrektur
Eine Nachforderung soll grundsätzlich die Vollständigkeit der Unterlagen herstellen. Sie darf nicht dazu verwendet werden, eine bereits abgegebene Erklärung durch eine andere zu ersetzen.
Wird nachträglich anstelle des Zeichens „/“ eine neue Sachangabe eingetragen, verändert dies den Inhalt des Angebots. Der Bieter erhielte dadurch die Möglichkeit, seine ursprüngliche Erklärung nach Ablauf der Angebotsfrist an die Anforderungen des Auftraggebers anzupassen.
Dies wäre mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung und Transparenz nicht vereinbar. Inhaltlich unzutreffende Angaben können deshalb nicht durch eine Nachforderung korrigiert oder ersetzt werden.
Aufklärung und Nachforderung haben unterschiedliche Funktionen
Von der Nachforderung ist die Angebotsaufklärung zu unterscheiden.
Eine Aufklärung kann zulässig sein, wenn der objektive Erklärungsinhalt einer bereits vorhandenen Angabe nicht eindeutig feststeht. Sie darf jedoch ebenfalls nicht zu einer Änderung des Angebots führen. Die Aufklärung soll nur ermitteln, was der Bieter bereits bei Ablauf der Angebotsfrist erklärt hatte.
Die Entscheidung stellt nach dem übermittelten Leitsatz außerdem darauf ab, dass eine Nachforderung ausscheidet, wenn der Auftraggeber bereits eine Aufklärung verlangt hat. Die Vergabestelle darf eine inhaltlich problematische Erklärung daher nicht zunächst aufklären und anschließend über die Nachforderung durch eine neue Angabe ersetzen lassen.
Keine beliebige Abfolge von Heilungsversuchen
Aufklärung und Nachforderung dürfen nicht nacheinander eingesetzt werden, um einem Bieter schrittweise zu einer zuschlagsfähigen Erklärung zu verhelfen.
Ergibt die Aufklärung, dass der Bieter eine bestimmte inhaltliche Erklärung abgegeben hat und diese die Anforderungen nicht erfüllt, steht der Angebotsinhalt fest. Eine anschließende Nachforderung würde dann nicht mehr der Ergänzung fehlender Unterlagen, sondern der materiellen Korrektur des Angebots dienen.
Die Vergabestelle muss daher vor jeder Kontaktaufnahme mit dem Bieter festlegen und dokumentieren,
- welche Angabe geprüft wird,
- ob sie fehlt oder bereits vorhanden ist,
- ob lediglich ihr Bedeutungsgehalt unklar ist,
- welches Instrument rechtlich zulässig ist und
- ob die verlangte Antwort den Angebotsinhalt verändern könnte.
Verlängerung der Bindefrist erhält die Angebotsbindung
Die Entscheidung greift darüber hinaus die Rechtsprechung zur Verlängerung der Bindefrist auf.
Stimmt ein Bieter auf Aufforderung des Auftraggebers einer Verlängerung der Bindefrist zu, bleibt er an sein ursprünglich eingereichtes Angebot gebunden. Dies gilt nach dem mitgeteilten Leitsatz auch dann, wenn das Angebot inzwischen weder zeitlich noch zu den ursprünglich kalkulierten Kosten realisierbar sein sollte.
Die Bindefristverlängerung eröffnet dem Bieter nicht die Möglichkeit, Preise, Leistungsfristen oder sonstige Angebotsbestandteile anzupassen. Sie verlängert vielmehr den Zeitraum, in dem der Auftraggeber das ursprüngliche Angebot durch Zuschlag annehmen kann.
Wirtschaftliche Veränderungen trägt grundsätzlich der Bieter
Die Zustimmung zu einer Bindefristverlängerung kann für den Bieter erhebliche wirtschaftliche Risiken begründen. Zwischen Angebotsabgabe und Zuschlag können sich beispielsweise Beschaffungskosten, Personalkosten oder Lieferbedingungen verändern.
Wer die Verlängerung akzeptiert, hält sein ursprüngliches Angebot trotzdem aufrecht. Der Bieter sollte deshalb vor seiner Zustimmung sorgfältig prüfen, ob er die angebotene Leistung weiterhin zu den eingereichten Bedingungen erbringen kann.
Ist dies nicht mehr möglich, darf er nicht darauf vertrauen, die Konditionen nach der Verlängerung noch einseitig anpassen zu können.
Kein Zuschlag auf ein ungeeignetes Angebot
Erfüllt das einzige verbliebene Angebot die bekannt gemachten Eignungsanforderungen nicht und ist der Mangel nicht heilbar, darf darauf kein Zuschlag erteilt werden.
Der Zuschlag auf ein ungeeignetes Unternehmen würde zentrale Grundsätze des Vergaberechts verletzen. Der Auftraggeber ist an seine wirksam aufgestellten Eignungsanforderungen gebunden und darf sie nicht allein deshalb außer Acht lassen, weil andernfalls kein Angebot verbleibt.
Die Vergabestelle darf den Wettbewerb nicht dadurch scheinbar zum Erfolg führen, dass sie die Anforderungen nachträglich zugunsten des einzigen Bieters absenkt.
Beendigung des Verfahrens kann zwingend sein
Ist nur ein Angebot vorhanden und ist dieses wegen eines nicht heilbaren Eignungsmangels nicht zuschlagsfähig, bleibt dem Auftraggeber keine rechtmäßige Zuschlagsmöglichkeit.
Nach dem mitgeteilten Leitsatz ist das Ermessen über die Beendigung des Vergabeverfahrens in dieser Konstellation auf Null reduziert. Der Auftraggeber muss das Verfahren beenden, weil jeder Zuschlag gegen elementare materielle Vergabegrundsätze verstoßen würde.
Dies bedeutet nicht zwingend, dass ein fortbestehender Beschaffungsbedarf aufgegeben werden muss. Der Auftraggeber kann die Leistung nach Prüfung der Ursachen in einem neuen, vergaberechtskonformen Verfahren erneut ausschreiben.
Bedeutung für Bieter
Bieter sollten auszufüllende Felder nicht mit Symbolen oder Kurzzeichen versehen, wenn deren Bedeutung nicht zweifelsfrei feststeht. Ein „/“, ein Strich oder ein anderes Zeichen wird nicht notwendig als leerer Eintrag behandelt. Es kann eine verbindliche Erklärung darstellen, die später nicht mehr korrigiert werden darf.
Vor einer Bindefristverlängerung sollte außerdem geprüft werden,
- ob die angebotenen Preise noch tragfähig sind,
- ob Materialien und Personal weiterhin verfügbar sind,
- ob Liefer- und Ausführungsfristen eingehalten werden können und
- ob interne Freigaben für die verlängerte Bindung vorliegen.
Bedeutung für öffentliche Auftraggeber
Vergabestellen sollten bei auffälligen Eintragungen zunächst den objektiven Erklärungsinhalt bestimmen. Dabei sind die Vergabeunterlagen, der Angebotszusammenhang und die Sicht eines verständigen Empfängers maßgeblich.
Für die Vergabeakte empfiehlt sich eine klare Unterscheidung:
- Keine Eintragung: Prüfung der Nachforderungsmöglichkeit.
- Vorhandene, aber unklare Eintragung: gegebenenfalls Aufklärung ohne Inhaltsänderung.
- Eindeutige, aber falsche Eintragung: keine Nachforderung zur Korrektur.
- Nicht heilbarer Eignungsmangel: Ausschluss beziehungsweise Nichtberücksichtigung.
- Kein zuschlagsfähiges Angebot: Prüfung und erforderlichenfalls Beendigung des Verfahrens.
Preis- und Eignungsformulare sollten zudem so gestaltet sein, dass die verlangten Angaben und zulässigen Antwortmöglichkeiten eindeutig erkennbar sind.
Fazit
Ein einzelnes Zeichen kann eine verbindliche Eintragung sein. Trägt ein Bieter „/“ in ein Pflichtfeld ein, fehlt die Angabe nicht. Eine Nachforderung darf deshalb nicht dazu genutzt werden, die Erklärung nach Ablauf der Angebotsfrist durch eine andere Angabe zu ersetzen.
Auch eine vorherige Aufklärung eröffnet keinen anschließenden Korrekturweg. Inhaltlich falsche Angaben bleiben grundsätzlich bestehen. Verlängert der Bieter die Bindefrist, hält er zugleich am ursprünglichen Angebotsinhalt fest.
Ist schließlich nur noch ein Angebot vorhanden, das die Eignungsanforderungen nicht erfüllt und nicht geheilt werden kann, darf kein Zuschlag erteilt werden. Die Beendigung des Verfahrens ist dann zwingend.