Ein bislang nicht offiziell veröffentlichter Entwurf für einen europäischen „Public Procurement Act“ sorgt derzeit für erhebliche Aufmerksamkeit im Vergaberecht. Nach Medienberichten soll die Europäische Kommission erwägen, die bisherigen Vergaberichtlinien für klassische öffentliche Aufträge, Sektorenaufträge und Konzessionen durch eine einheitliche, unmittelbar geltende Verordnung zu ersetzen. Betroffen wären damit insbesondere die Richtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU.

Ein offizieller Gesetzgebungsvorschlag liegt derzeit noch nicht vor. Nach den veröffentlichten Informationen soll die Vorlage des Kommissionsvorschlags auf den 9. September 2026 verschoben worden sein. Der bekannt gewordene Text ist daher zunächst als Arbeitsstand einzuordnen. Gleichwohl zeigt er bereits deutlich, in welche Richtung sich das europäische Vergaberecht entwickeln könnte.

Von Richtlinienrecht zur unmittelbar geltenden Verordnung

Der wohl tiefgreifendste Ansatz des Entwurfs liegt nicht in einer einzelnen neuen Verfahrensregelung, sondern in der Wahl des Rechtsakts. Während das europäische Vergaberecht bisher im Wesentlichen durch Richtlinien geprägt war, die von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden mussten, würde eine Verordnung unmittelbar in allen Mitgliedstaaten gelten.

Für Deutschland hätte dies erhebliche Bedeutung. Das bisherige Zusammenspiel aus GWB, VgV, SektVO und KonzVgV beruht auf der Umsetzung europäischer Richtlinien in das nationale Vergaberecht. Eine unmittelbar geltende EU-Verordnung würde den Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Oberschwellenvergaberechts deutlich verringern. Nationale Besonderheiten, etwa im Zusammenspiel mit Haushaltsrecht, Verwaltungsorganisation und Rechtsschutz, würden zwar nicht vollständig entfallen. Die zentralen materiellen Vergaberegeln könnten aber künftig stärker unmittelbar europäisch vorgegeben werden.

Damit wäre nicht ohne Weiteres eine Vereinfachung verbunden. Zwar könnte ein einheitlicher Rechtsrahmen Abweichungen zwischen den Mitgliedstaaten reduzieren. Gleichzeitig müssten öffentliche Auftraggeber dieselben europäischen Vorgaben weiterhin in unterschiedlichen nationalen Verwaltungs- und Rechtsschutzsystemen anwenden.

Öffentliche Beschaffung als Instrument europäischer Wirtschafts- und Sicherheitspolitik

Der Entwurf verdeutlicht, dass die öffentliche Beschaffung künftig noch stärker als strategisches Steuerungsinstrument verstanden werden soll. Die Vergabe öffentlicher Aufträge soll danach nicht nur der wirtschaftlichen Bedarfsdeckung dienen, sondern zugleich industriepolitische, sicherheitspolitische, ökologische und digitale Zielsetzungen unterstützen.

Nach den veröffentlichten Informationen soll die EU ihre erhebliche öffentliche Nachfrage nutzen, um europäische Anbieter zu stärken, Abhängigkeiten von Drittstaaten zu verringern und strategische Sektoren gezielter zu schützen. Reuters berichtet in diesem Zusammenhang über Vorschläge, wonach Angebote mit weniger als 50 % europäischem Inhalt unter bestimmten Voraussetzungen zurückgewiesen werden könnten. Zudem sollen öffentliche Auftraggeber stärker berücksichtigen können, ob Eigentums-, Kontroll- oder Finanzierungsstrukturen eines Bieters Risiken einer ausländischen Einflussnahme begründen.

Diese Zielrichtung passt in die allgemeine Entwicklung der vergangenen Jahre. Vergaberecht wird zunehmend nicht mehr nur als Verfahrensrecht verstanden, sondern als Mittel zur Umsetzung politischer Zielsetzungen. Nachhaltigkeit, Resilienz, Innovationsförderung, Versorgungssicherheit und digitale Souveränität werden damit stärker in die Beschaffungspraxis verlagert.

Mehr Qualität statt reiner Preiswettbewerb

Ein weiterer Schwerpunkt betrifft die Zuschlagswertung. Nach den bekannten Informationen soll der Zuschlag künftig stärker am besten Preis-Qualitäts-Verhältnis ausgerichtet werden. Qualitätskriterien sollen nach dem Entwurf ein Mindestgewicht erhalten; Reuters berichtet von mindestens 30 % der Gesamtwertung und bei arbeitsintensiven Aufträgen von mindestens 50 %.

Das würde den bestehenden Trend zur Abkehr von rein preisorientierten Vergaben verstärken. Für Auftraggeber kann dies sinnvoll sein, wenn Qualität, Nachhaltigkeit, Sicherheit, Personalorganisation, Ausfallsicherheit oder Lebenszykluskosten für den Beschaffungsgegenstand wesentlich sind. Eine Mindestquote für Qualitätskriterien schafft jedoch noch keine rechtssichere Wertung. Entscheidend bleibt, dass die Kriterien auftragsbezogen, transparent, überprüfbar und diskriminierungsfrei ausgestaltet werden.

Gerade in der Praxis dürfte dies eine der zentralen Herausforderungen werden. Auftraggeber müssten Qualitätskriterien nicht nur benennen, sondern mit belastbaren Bewertungsmaßstäben hinterlegen. Je strategischer die Kriterien werden, desto höher steigen die Anforderungen an Begründung, Dokumentation und Nachvollziehbarkeit.

„Buy European“ als mögliches vergaberechtliches Instrument

Besonders praxisrelevant wäre die Einführung europäischer Präferenzmechanismen. Bislang ist der Zugang von Unternehmen aus Drittstaaten zum europäischen Beschaffungsmarkt vor allem durch das GPA und bilaterale Handelsabkommen geprägt. Unternehmen aus Staaten mit entsprechend gesichertem Marktzugang sind im jeweiligen Anwendungsbereich gleichzubehandeln. Für nicht erfasste Drittstaatenunternehmen bestehen dagegen nicht in gleichem Umfang unionsrechtlich garantierte Zugangsrechte.

Der Entwurf scheint diese Unterscheidung stärker vergaberechtlich nutzbar machen zu wollen. Öffentliche Auftraggeber könnten danach in bestimmten Konstellationen europäische oder anderweitig geschützte Anbieter bevorzugen oder Angebote mit unzureichendem europäischem Anteil zurückweisen. Reuters hebt in diesem Zusammenhang die mögliche 50-%-Grenze für europäischen Inhalt hervor.

Für die Beschaffungspraxis wäre dies ein erheblicher Systemwechsel. Auftraggeber müssten künftig prüfen können, welche Unternehmen, Waren oder Leistungen unionsrechtlich geschützt sind, wie Herkunftsanteile zu bestimmen sind und welche Nachweise hierfür ausreichen. Ohne zentrale, verbindliche Prüfinstrumente bestünde die Gefahr, dass komplexe außenwirtschaftliche und sicherheitspolitische Bewertungen auf einzelne Vergabestellen verlagert werden.

Mehr Verhandlungsspielraum, aber auch mehr Verfahrensaufwand

Der Entwurf sieht nach den bekannten Informationen auch neue oder veränderte Verfahrensmöglichkeiten vor. Besonders diskutiert wird ein offeneres Verhandlungsverfahren. Dieses könnte Auftraggebern mehr Flexibilität geben, wenn Leistungsinhalte, Qualitätsaspekte oder wirtschaftliche Konditionen noch nicht abschließend feststehen.

Mehr Verhandlung bedeutet aber nicht automatisch weniger Aufwand. Entscheidend wird sein, ob der Teilnehmerkreis vor Beginn der Verhandlungen sinnvoll begrenzt werden kann. Wenn sehr viele Unternehmen ein erstes Angebot abgeben und alle geeigneten Bieter zunächst in Verhandlungen einzubeziehen wären, könnte aus einem vermeintlich flexiblen Verfahren schnell ein erheblicher organisatorischer und dokumentarischer Mehraufwand entstehen.

Für kleinere Auftraggeber wäre dies besonders relevant. Flexibilität hilft nur dann, wenn sie tatsächlich handhabbar bleibt. Andernfalls entsteht lediglich ein zusätzlicher Verfahrensschritt, ohne dass die Beschaffung wesentlich einfacher oder schneller wird.

Digitalisierung als Chance und Risiko

Der Entwurf sieht nach den veröffentlichten Informationen auch eine stärkere europäische Digitalisierung der Vergabeverfahren vor. Geplant sind unter anderem einheitlichere Datenstrukturen, elektronische Dienste zur Prüfung von Unternehmensinformationen und ein stärker vernetztes Vergabeökosystem.

Dies kann erhebliche Vorteile bringen, wenn digitale Systeme tatsächlich Prüfungen übernehmen, Nachweise vereinheitlichen und Auftraggeber bei komplexen Fragen entlasten. Gerade bei Herkunftsnachweisen, Ausschlussgründen, Unternehmensdaten oder Marktzugangsfragen könnten zentrale europäische Systeme die Anwendungssicherheit erhöhen.

Anders wäre es, wenn Digitalisierung lediglich zu zusätzlichen Datenfeldern, Schnittstellen und Veröffentlichungspflichten führt. Dann würde nicht das Verfahren vereinfacht, sondern nur die bestehende Komplexität digitalisiert. Auch hier wird entscheidend sein, ob die EU verbindliche, praxistaugliche und rechtssichere Instrumente bereitstellt.

Offene Fragen beim Rechtsschutz und bei der Umsetzung

Ein unmittelbar geltender europäischer Rechtsrahmen wirft zudem Fragen des Vollzugs auf. Wenn zentrale europäische digitale Dienste Prüfungen durchführen oder algorithmische Auswahlentscheidungen unterstützen, muss klar geregelt sein, wem Fehler zugerechnet werden und wie betroffene Unternehmen Rechtsschutz erhalten.

Auch Übergangsfragen dürften erhebliche Bedeutung haben. Laufende Vergabeverfahren, bestehende Rahmenvereinbarungen, dynamische Beschaffungssysteme und bereits eingeleitete Nachprüfungsverfahren benötigen klare Regelungen. Eine grundlegende Reform des europäischen Vergaberechts darf nicht dazu führen, dass zentrale Übergangsfragen in jedem Mitgliedstaat unterschiedlich beantwortet werden.

Fazit

Der geleakte Entwurf ist noch kein offizieller Kommissionsvorschlag. Er zeigt aber, dass die EU eine deutlich stärkere europäische Steuerung der öffentlichen Beschaffung in den Blick nimmt. Im Zentrum stehen Vereinheitlichung, strategische Beschaffung, europäische Präferenzen, mehr Qualitätswertung, digitale Verfahren und eine stärkere Berücksichtigung von Sicherheits- und Resilienzaspekten.

Für öffentliche Auftraggeber kann dies neue Möglichkeiten eröffnen. Zugleich steigen die Anforderungen an Vorbereitung, Begründung, Dokumentation und rechtssichere Anwendung. Je stärker Vergabeverfahren mit industrie-, handels- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen verknüpft werden, desto wichtiger werden klare europäische Vorgaben, standardisierte Nachweise und belastbare digitale Prüfinstrumente.

Praxishinweis: Was Auftraggeber bereits jetzt im Blick behalten sollten

Auch wenn der Entwurf noch nicht verbindlich ist, sollten öffentliche Auftraggeber die Entwicklung aufmerksam verfolgen. Praxisrelevant sind vor allem folgende Punkte:

• Zuschlagskriterien werden strategischer: Auftraggeber sollten sich darauf einstellen, Qualitäts-, Nachhaltigkeits-, Sicherheits- und Resilienzaspekte künftig noch präziser zu definieren und zu dokumentieren.
• Reine Preiswertungen geraten weiter unter Druck: Vergabestellen sollten frühzeitig prüfen, bei welchen Beschaffungen qualitative Kriterien sinnvoll und rechtssicher abgebildet werden können.
• Herkunft und Lieferketten können vergaberechtlich wichtiger werden: Bei IT, sicherheitsrelevanten Leistungen, kritischer Infrastruktur und sensiblen Lieferketten sollten Marktzugang, Nachweise und Kontrollstrukturen genauer vorbereitet werden.
• Verhandlungsverfahren müssen beherrschbar bleiben: Mehr Verhandlungsspielraum ist nur dann ein Vorteil, wenn Teilnehmerkreis, Verhandlungsgegenstände und Dokumentation von Beginn an klar gesteuert werden.
• Dokumentation bleibt der Schlüssel: Je stärker strategische Ziele in die Vergabe einfließen, desto wichtiger wird eine nachvollziehbare Vergabeakte. Die rechtssichere Begründung der Kriterien, Gewichtungen und Wertungsentscheidungen wird weiter an Bedeutung gewinnen.

Der mögliche Systemwechsel liegt damit nicht allein in neuen Paragrafen. Er liegt vor allem darin, dass öffentliche Beschaffung künftig noch stärker als europäisches Steuerungsinstrument verstanden werden könnte. Für Auftraggeber bedeutet dies: mehr Gestaltungsspielraum, aber auch mehr Verantwortung.