Gegenüber dem ursprünglichen Gesetzentwurf wurden die Anforderungen im parlamentarischen Verfahren nochmals verschärft. Insbesondere wurden die Wertgrenzen für Bauleistungen und Konzessionen abgesenkt, die Kontrollmöglichkeiten erweitert und die Vorgaben für Betreiberwechsel im öffentlichen Personenverkehr konkretisiert.

Ziel der Reform: Faire Wettbewerbsbedingungen bei öffentlichen Aufträgen

Mit der Neuregelung verfolgt Hamburg das Ziel, die Tarifbindung zu stärken und einen Wettbewerb über niedrigere Arbeitsentgelte zu begrenzen. Nicht tarifgebundene Unternehmen sollen öffentliche Aufträge nicht allein deshalb günstiger anbieten können, weil sie niedrigere Lohnkosten zugrunde legen.

Die Vergabe öffentlicher Aufträge wird damit stärker als Instrument zur Förderung sozialer und arbeitsrechtlicher Standards eingesetzt. Zugleich soll die Regelung so ausgestaltet werden, dass Vergabeverfahren weiterhin praktikabel bleiben und insbesondere größere Investitionsvorhaben nicht unverhältnismäßig erschwert werden.

Der ursprüngliche Gesetzentwurf sah deshalb unterschiedliche Anwendungsgrenzen für Dienstleistungen einerseits sowie Bauleistungen und Konzessionen andererseits vor. Die Regierungsfraktionen haben diese Grenzen im parlamentarischen Verfahren teilweise abgesenkt.

Vergabespezifische Entgelte durch Rechtsverordnung

Das Gesetz übernimmt nicht unmittelbar sämtliche Entgeltregelungen bestehender Tarifverträge. Stattdessen sollen branchenspezifische Rechtsverordnungen erlassen werden.

Grundlage dieser Rechtsverordnungen sind die jeweils geltenden Branchentarifverträge mit tariffähigen Gewerkschaften. Die Rechtsverordnungen bestimmen insbesondere:

• das vergabespezifische Mindestentgelt,
• den bezahlten Mindesturlaub,
• Höchstarbeitszeiten,
• Mindestruhezeiten und
• Ruhepausenzeiten.

Damit beschränkt sich die Tariftreue nicht auf die Zahlung eines bestimmten Stundenentgelts. Sie erfasst zusätzlich wesentliche, tarifvertraglich geprägte Arbeitsbedingungen.

Das gesamte Tarifgefüge soll dabei grundsätzlich als Orientierung dienen. Dazu gehören insbesondere Differenzierungen nach Tätigkeiten und Qualifikationsstufen sowie tarifliche Zulagen und Zuschläge. Die Rechtsverordnungen sollen zentral veröffentlicht und regelmäßig inhaltlich überprüft werden.

Keine Tarifbindung des Unternehmens erforderlich

Unternehmen müssen nicht selbst Mitglied eines Arbeitgeberverbandes oder anderweitig tarifgebunden sein, um sich an Hamburger Vergabeverfahren beteiligen zu können.

Entscheidend ist vielmehr, dass sie sich für die Ausführung des konkreten öffentlichen Auftrags verpflichten, die durch Rechtsverordnung festgelegten Entgelte und Arbeitsbedingungen einzuhalten. Die vergaberechtliche Verpflichtung wirkt damit auftragsbezogen.

Die Neuregelung soll zugleich einen Anreiz setzen, sich dauerhaft tarifvertraglichen Strukturen anzuschließen. Eine rechtliche Verpflichtung zum Beitritt in einen Arbeitgeberverband oder zu einer eigenen Tarifbindung wird hierdurch jedoch nicht begründet.

Ab welchen Auftragswerten gilt die Tariftreue?

Die Tariftreuevorgaben gelten nicht für jeden öffentlichen Auftrag. Maßgeblich sind der geschätzte Auftragswert und teilweise auch die Dauer der Leistung.

Nach der im parlamentarischen Verfahren geänderten Fassung gelten folgende Wertgrenzen:

• Dienstleistungen: ab 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer,
• Bauleistungen: ab 250.000 Euro ohne Umsatzsteuer,
• Konzessionen: ab 250.000 Euro ohne Umsatzsteuer.

Der ursprüngliche Senatsentwurf hatte für Bauleistungen und Konzessionen noch eine Wertgrenze von jeweils 500.000 Euro vorgesehen. Diese Grenze wurde durch den Änderungsantrag der Regierungsfraktionen halbiert. Dadurch wird der Anwendungsbereich insbesondere bei Bauvergaben erheblich erweitert.

Für die Anwendung bestimmter vergabespezifischer Arbeitsbedingungen kommt zusätzlich die vorgesehene Auftragsdauer in Betracht. Der Gesetzentwurf knüpft insoweit bei Dienstleistungen an eine Dauer von mehr als zwei Monaten und bei Bauleistungen von mehr als vier Monaten an.

Bedeutung der Wertgrenzen für die Vergabepraxis

Die parlamentarischen Beratungen verdeutlichen, welche praktische Reichweite die Wertgrenzen besitzen.

Bei einer Wertgrenze von 500.000 Euro wären nach den ausgewerteten Hamburger Vergabedaten aus den Jahren 2023 bis 2025 durchschnittlich etwa 150 Bauvergaben pro Jahr erfasst worden. Diese Verfahren standen für rund 75 Prozent des betrachteten Bauvergabebeschaffungsvolumens.

Für Dienstleistungen ging der Senat bei einer Wertgrenze von 50.000 Euro von durchschnittlich 197 erfassten Vergaben pro Jahr aus. Diese Verfahren repräsentierten nach den parlamentarischen Unterlagen rund 98 Prozent des entsprechenden Auftragsvolumens.

Die Berechnungen beziehen sich auf die dort ausgewerteten Vergaben der Kernverwaltung und der erfassten Landesbetriebe. Vergaben öffentlicher Unternehmen waren in den zugrunde gelegten Daten nicht vollständig enthalten.

Da die endgültige Wertgrenze für Bauleistungen auf 250.000 Euro abgesenkt wurde, wird die Zahl der betroffenen Bauvergaben höher liegen als in der ursprünglichen Berechnung für Aufträge ab 500.000 Euro. Eine konkrete Berechnung für die nun beschlossene Grenze von 250.000 Euro ist den vorliegenden Ausschussunterlagen allerdings nicht zu entnehmen.

Rahmenvereinbarungen werden ausdrücklich einbezogen

Die Tariftreuevorgaben gelten auch für Rahmenvereinbarungen. Damit soll verhindert werden, dass die gesetzlichen Anforderungen durch die Wahl einer Rahmenvertragskonstruktion umgangen werden.

Dies ist für die Vergabepraxis besonders relevant: Maßgeblich ist nicht ohne Weiteres nur der Wert eines einzelnen Abrufs. Wird eine Rahmenvereinbarung oberhalb der maßgeblichen Wertgrenze vergeben, können die vergabespezifischen Entgelt- und Arbeitsbedingungen auch für die späteren Einzelabrufe gelten, selbst wenn deren jeweiliger Wert unterhalb der Wertgrenze liegt.

Öffentliche Auftraggeber müssen daher bereits bei der Vorbereitung einer Rahmenvereinbarung prüfen, ob die Tariftreuevorgaben in die Vergabeunterlagen und die Vertragsbedingungen aufzunehmen sind.

Erweiterte soziale Kriterien

Die Neuregelung beschränkt sich nicht auf Entgelte und Arbeitszeiten. Öffentliche Auftraggeber sollen bei entsprechendem Bezug zum Auftragsgegenstand weitere soziale Kriterien vorgeben können.

Hierzu gehören insbesondere:

• der Einsatz schwerbehinderter Menschen,
• der Einsatz von Langzeitarbeitslosen,
• der Einsatz von Auszubildenden sowie
• Maßnahmen zur Förderung von Chancengleichheit und Gleichstellung.

Für Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten ist insoweit eine Ausnahme vorgesehen. Die Auftraggeber erhalten damit einen erweiterten rechtlichen Rahmen für die Berücksichtigung sozialer Aspekte, müssen aber weiterhin den erforderlichen Bezug zum Auftragsgegenstand beachten.

Betreiberwechsel im öffentlichen Personenverkehr

Besondere Vorgaben gelten für öffentliche Aufträge im Personenverkehr auf Straße und Schiene.

Bei einem Betreiberwechsel muss der öffentliche Auftraggeber grundsätzlich verlangen, dass der neue Betreiber die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des bisherigen Betreibers zu deren bisherigen Arbeitsbedingungen übernimmt. Abweichungen sollen nur bei zwingenden betrieblichen Gründen möglich sein. Diese Gründe sind vom Auftraggeber zu dokumentieren.

Damit wurde die ursprünglich vorgesehene Soll-Regelung im parlamentarischen Verfahren verschärft. Der ursprüngliche Entwurf ließ eine Abweichung bereits bei sachlich tragfähigen Ausnahmegründen zu. Die beschlossene Fassung stärkt den Schutz der Beschäftigten bei einem Betreiberwechsel und erhöht zugleich die Dokumentationsanforderungen für den öffentlichen Auftraggeber.

Anlasslose Stichprobenkontrollen möglich

Die Einhaltung der Tariftreuevorgaben kann kontrolliert werden. Das Gesetz unterscheidet zwei Konstellationen:

1. Anlasslose Kontrollen:
   Öffentliche Auftraggeber beziehungsweise zuständige Kontrollstellen dürfen stichprobenartige Kontrollen auch ohne einen konkreten Verdacht durchführen.
2. Kontrollen bei tatsächlichen Anhaltspunkten:
   Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für einen Verstoß vor, besteht eine Kontrollpflicht. Solche Anhaltspunkte können insbesondere aus Hinweisen von Beschäftigten oder sonstigen Dritten folgen.

Eine gesetzlich festgelegte Mindestkontrollquote wurde nicht eingeführt. Eine im parlamentarischen Verfahren geforderte jährliche Prüfquote von fünf Prozent fand keine Mehrheit.

Welche Unterlagen müssen Unternehmen bereithalten?

Kontrollen können erhebliche Nachweispflichten auslösen. Auftragnehmer und die von ihnen eingesetzten Nachunternehmen müssen insbesondere Unterlagen vorhalten, aus denen sich Art, Umfang und Dauer der Beschäftigung sowie die tatsächlich gewährte Vergütung ergeben.

Hierzu können insbesondere gehören:

• Lohnabrechnungen,
• Zahlungsbelege,
• Arbeitsverträge,
• Arbeitszeitaufzeichnungen,
• Unterlagen über die Abführung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sowie
• Verträge mit Nachunternehmen.

Die Kontrollrechte und Mitwirkungspflichten sollen zusätzlich vertraglich abgesichert werden. Bereits die Vergabeunterlagen müssen daher hinreichend klar erkennen lassen, welche Erklärungen, Nachweise und Kontrollbefugnisse Gegenstand des späteren Auftrags werden.

Zertifikate können den Nachweis erleichtern

Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Einhaltung der Tariftreuevorgaben durch geeignete Zertifikate nachzuweisen.

Tarifgebundene Unternehmen oder Unternehmen, die kirchlichen Arbeitsvertragsregelungen unterliegen, können ihre Bindung grundsätzlich durch ein entsprechendes Zertifikat dokumentieren. Auch nicht tarifgebundene Unternehmen können ein Zertifikat erhalten, wenn sie nachweisen, dass sie mindestens die in der einschlägigen Rechtsverordnung bestimmten Arbeitsbedingungen gewähren.

Das Zertifikat beseitigt allerdings nicht jedes Kontrollrisiko. Die gesetzlichen Kontrollrechte bleiben auch bei Vorlage eines Zertifikats bestehen. Es kann den Prüfungsaufwand jedoch reduzieren und die wiederholte Vorlage gleichartiger Unterlagen erleichtern.

Verantwortung für Nachunternehmen

Die Verpflichtungen beschränken sich nicht auf den Hauptauftragnehmer. Sie erstrecken sich grundsätzlich auch auf Nachunternehmen und weitere Unternehmen innerhalb der Leistungskette.

Auftragnehmer müssen deshalb geeignete vertragliche und organisatorische Vorkehrungen treffen, um die Einhaltung der maßgeblichen Entgelt- und Arbeitsbedingungen auch bei Nachunternehmern sicherzustellen. Hierzu kann insbesondere gehören, sich entsprechende Verpflichtungserklärungen, Nachweise oder Zertifikate vorlegen zu lassen.

Für Unternehmen wird damit ein wirksames Nachunternehmermanagement wichtiger. Öffentliche Auftraggeber sollten ihrerseits eindeutig regeln, welche Nachweise vor Beginn der Leistung oder auf besondere Aufforderung vorzulegen sind.

Folgen von Verstößen

Verstöße gegen die vergaberechtlichen Verpflichtungen können erhebliche Konsequenzen haben. Vorgesehen sind insbesondere:

• vertragliche Sanktionen,
• Vertragsstrafen,
• vergaberechtliche Ausschlussentscheidungen und
• gegebenenfalls weitere Maßnahmen gegenüber dem Auftragnehmer.

Die mögliche Vertragsstrafe wurde im Gesetzentwurf auf bis zu zehn Prozent der Abrechnungssumme erhöht. Zudem können Verstöße unter entsprechender Anwendung der vergaberechtlichen Ausschlussvorschriften zu einem Ausschluss von Vergabeverfahren führen. Möglichkeiten der Selbstreinigung bleiben dabei zu berücksichtigen.

Die Kontrollergebnisse sollen zwischen den zuständigen Stellen und öffentlichen Auftraggebern übermittelt werden können. Damit können festgestellte Verstöße auch für spätere Vergabeverfahren Bedeutung erlangen. Die konkrete Ausschlussentscheidung bleibt jedoch grundsätzlich Sache des jeweils zuständigen öffentlichen Auftraggebers. [buergerschaft-hh.de]

Entbürokratisierung des Unterschwellenvergaberechts

Die Reform enthält neben der Tariftreue auch eine strukturelle Änderung des Hamburger Unterschwellenvergaberechts.

Die Anwendung der UVgO und des ersten Abschnitts der VOB/A soll künftig davon abhängen, in welchem Umfang die jeweils zuständige Behörde sie durch Verwaltungsvorschrift für anwendbar erklärt. Für Liefer- und Dienstleistungen soll dies insbesondere durch die Hamburgische Vergaberichtlinie erfolgen, für Bauleistungen durch die Verwaltungsvorschrift Bau.

Hamburg verschafft sich damit größeren Spielraum, das Unterschwellenvergaberecht durch Verwaltungsvorschriften auszugestalten und zu vereinfachen. Die konkreten Entlastungen sollen jedoch in weiteren Regelungsakten umgesetzt werden. Die Tariftreuevorgaben führen daher zunächst zu zusätzlichen Anforderungen, während ein erheblicher Teil der angekündigten Vereinfachungen noch gesondert ausgestaltet werden muss.

Gestuftes Inkrafttreten

Das Änderungsgesetz sieht ein gestuftes Inkrafttreten vor.

Die Änderungen zur Ausgestaltung des Unterschwellenbereichs treten am ersten Tag des zweiten auf die Verkündung folgenden Monats in Kraft. Die eigentlichen Tariftreuevorschriften sollen dagegen zum 1. Mai 2027 wirksam werden.

Der zeitliche Vorlauf ist erforderlich, weil zuvor insbesondere:

• branchenspezifische Rechtsverordnungen vorbereitet,
• die behördlichen Zuständigkeiten festgelegt,
• Kontrollstrukturen aufgebaut,
• Vergabeunterlagen angepasst und
• interne Prüf- und Dokumentationsprozesse entwickelt werden müssen.

Für die Vergabestellen besteht damit bereits vor dem 1. Mai 2027 erheblicher Vorbereitungsbedarf.

Was öffentliche Auftraggeber jetzt vorbereiten sollten

Öffentliche Auftraggeber sollten die Übergangszeit nutzen, um ihre Beschaffungsprozesse systematisch anzupassen. Zu prüfen sind insbesondere:

• welche geplanten Vergaben die jeweiligen Wertgrenzen erreichen,
• welche branchenspezifischen Rechtsverordnungen einschlägig sein werden,
• wie Tariftreueerklärungen in die Vergabeunterlagen aufgenommen werden,
• welche Vertragsklauseln für Auftragnehmer und Nachunternehmen erforderlich sind,
• wie Kontrollrechte und Nachweispflichten ausgestaltet werden,
• welche Stellen für Kontrollen zuständig sein sollen,
• wie mit Rahmenvereinbarungen und Einzelabrufen umzugehen ist und
• wie Verstöße dokumentiert und vergaberechtlich bewertet werden.

Besondere Aufmerksamkeit verdient die Abgrenzung zwischen bloßen Teilnahme- oder Ausführungsbedingungen und Unterlagen, deren Fehlen unmittelbar zum Ausschluss eines Angebots führen kann. Die Vergabeunterlagen müssen insoweit eindeutig und widerspruchsfrei formuliert sein.

Was Unternehmen beachten müssen

Unternehmen, die sich künftig an Hamburger Vergabeverfahren beteiligen wollen, sollten frühzeitig prüfen:

• ob ihre Leistungen unter eine branchenspezifische Rechtsverordnung fallen,
• welche Beschäftigten für die Auftragsausführung vorgesehen sind,
• ob deren Vergütung und Arbeitsbedingungen den Vorgaben entsprechen,
• welche Nachweise kurzfristig vorgelegt werden können,
• ob Nachunternehmen eingesetzt werden,
• wie die Verpflichtungen in der Nachunternehmerkette weitergegeben werden und
• ob eine Zertifizierung zur Vereinfachung der Nachweisführung sinnvoll ist.

Nicht tarifgebundene Unternehmen sind nicht von der Teilnahme ausgeschlossen. Sie müssen jedoch für die konkrete Auftragsausführung gewährleisten und dokumentieren können, dass die vergabespezifischen Bedingungen eingehalten werden.

Bewertung und Ausblick

Die Hamburger Reform führt zu einem deutlichen Ausbau sozialer Anforderungen im Vergaberecht. Besonders bedeutsam sind die Absenkung der Wertgrenze für Bauleistungen und Konzessionen auf 250.000 Euro, die Einbeziehung von Rahmenvereinbarungen und Nachunternehmen sowie die Möglichkeit anlassloser Stichprobenkontrollen.

Für öffentliche Auftraggeber bedeutet die Reform zusätzliche Prüf-, Dokumentations- und Kontrollaufgaben. Unternehmen müssen sich auf detailliertere Erklärungs- und Nachweispflichten einstellen. Die praktische Bedeutung wird maßgeblich davon abhängen, für welche Branchen Rechtsverordnungen erlassen werden und wie verständlich die jeweiligen Entgelt- und Arbeitsbedingungen aufbereitet sind.

Entscheidend wird deshalb sein, ob es gelingt, die Tariftreuevorgaben rechtssicher, transparent und zugleich handhabbar in die Vergabeverfahren zu integrieren. Bis zum vorgesehenen Inkrafttreten der Tariftreuevorschriften am 1. Mai 2027 bleibt den Beteiligten ein begrenzter Zeitraum, um Vergabeunterlagen, Vertragsmuster und interne Verfahrensabläufe entsprechend anzupassen.