Die Vergabekammer des Bundes hat die Anforderungen an die Durchführung und Dokumentation einer qualitativen Angebotswertung konkretisiert. Ein Bewertungsgremium muss genau die Maßstäbe anwenden, die den Bietern zuvor für die Erstellung ihrer Angebote bekannt gegeben wurden. Ändert eine Vergabestelle die fachliche Bewertung oder wirkt sie auf das Bewertungsgremium ein, müssen sowohl die Intervention als auch ihr Inhalt in der Vergabeakte nachvollziehbar dokumentiert werden.

Informelle Abstimmungen per E-Mail oder Videokonferenz sind dabei ebenso Bestandteil der dokumentationspflichtigen Entscheidungsfindung wie förmliche Sitzungen. Lässt sich der Wertungsprozess aus der Vergabeakte nicht zuverlässig nachvollziehen, kann eine Wiederholung der Angebotswertung erforderlich werden. Im entschiedenen Fall untersagte die Vergabekammer den Zuschlag und ordnete bei fortbestehender Beschaffungsabsicht die Rückversetzung des Verfahrens in den Stand vor der Angebotswertung an.

 

Der Sachverhalt

Gegenstand des Vergabeverfahrens waren Luftsicherheitskontrolldienstleistungen an einem Flughafen. Der Auftrag sollte im Rahmen eines nicht offenen Verfahrens vergeben werden. Die Zuschlagskriterien waren der Preis mit einer Gewichtung von 40 Prozent und die Qualität mit einer Gewichtung von 60 Prozent.

Die Qualitätswertung beruhte auf Konzepten der Bieter. Für die Konzeptbewertung konnte eine maximale Leistungskennzahl von 100 erreicht werden. Das Angebot mit der höchsten Leistungskennzahl sollte die maximale Zahl von 60 Bewertungspunkten erhalten.

Im Verlauf der Wertung kam es zu Abstimmungen über bereits vorgenommene fachliche Bewertungen. Nach dem vom Nutzer mitgeteilten Leitsatz spielten hierbei eine Videokonferenz, E-Mails und eine Intervention der Vergabestelle eine Rolle. Die Vergabekammer beanstandete, dass diese Vorgänge in der Dokumentation der Wertungsentscheidung nicht hinreichend abgebildet waren.

 

Das Bewertungsgremium ist an die bekannt gegebenen Vorgaben gebunden

Bei der Bewertung qualitativer Zuschlagskriterien verfügt der Auftraggeber regelmäßig über einen Beurteilungsspielraum. Dieser Spielraum erlaubt jedoch keine freie oder nachträgliche Veränderung der Bewertungsmaßstäbe.

Das Bewertungsgremium muss dieselben Vorgaben zugrunde legen, die auch den Bietern bei der Angebotserstellung zur Verfügung standen. Nur so können die Unternehmen ihre Konzepte gezielt auf die Erwartungen des Auftraggebers ausrichten und miteinander vergleichbare Angebote erstellen.

Die Vergabekammer verweist in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung zur Konzeptbewertung. Danach müssen fachkundige Bieter anhand der Vergabeunterlagen erkennen können, welche Gesichtspunkte dem Auftraggeber wichtig sind.

Die Bewertung darf deshalb nicht auf zusätzlichen, intern entwickelten Anforderungen beruhen, die den Unternehmen zuvor nicht bekannt gegeben wurden.

 

Besondere Dokumentationspflicht bei offenen Bewertungsmaßstäben

Je offener der Bewertungsmaßstab ausgestaltet ist, desto höher sind die Anforderungen an die Begründung und Dokumentation der konkreten Punktevergabe.

Dies gilt besonders für Wertungssysteme, die einem Schulnotensystem ähneln oder bei denen Qualitätskonzepte anhand wertender fachlicher Einschätzungen beurteilt werden. Die bloße Angabe einer Punktzahl reicht dann regelmäßig nicht aus. Die Vergabeakte muss erkennen lassen,

• welche Angebotsinhalte positiv oder negativ bewertet wurden,
• welche konkreten Gesichtspunkte für die Punktevergabe ausschlaggebend waren,
• wie die Bewertung den bekannt gemachten Kriterien zugeordnet wurde und
• weshalb vergleichbare Angebotsinhalte gegebenenfalls unterschiedlich bewertet wurden.

Die Vergabekammer hebt hervor, dass der Dokumentation bei Konzeptbewertungen mit offenem Beurteilungsmaßstab besondere Bedeutung zukommt.

 

Interventionen der Vergabestelle gehören in die Vergabeakte

Greift die Vergabestelle in eine bereits vorgenommene fachliche Bewertung ein, muss dies transparent festgehalten werden.

Zu dokumentieren sind insbesondere:

• der Anlass der Intervention,
• die beteiligten Personen,
• der Inhalt der Beanstandung,
• die ursprünglich vorgenommene Bewertung,
• die daraufhin erfolgte Änderung und
• die fachliche Begründung für das neue Ergebnis.

Dies gilt unabhängig davon, ob die Intervention als Weisung, Rückfrage, redaktioneller Hinweis oder fachliche Diskussion bezeichnet wird. Maßgeblich ist, ob sie Einfluss auf die Bewertung oder deren Begründung hatte.

Ohne entsprechende Dokumentation bleibt offen, ob lediglich ein offensichtlicher Fehler berichtigt oder ob der Bewertungsmaßstab nachträglich verändert wurde.

 

E-Mails und Videokonferenzen sind Teil des Wertungsvorgangs

Entscheidungsrelevante Kommunikation muss in der Vergabeakte erhalten bleiben. Wird eine fachliche Wertung in einer Videokonferenz überarbeitet, reicht es nicht, lediglich das abschließende Ergebnis zu dokumentieren.

Auch die tragenden Ergebnisse der Besprechung müssen festgehalten werden. Gleiches gilt für E-Mails, mit denen Bewertungen beanstandet, Änderungen vorgeschlagen oder neue Begründungen abgestimmt werden.

Die Nutzung digitaler Kommunikationsmittel verringert die Dokumentationspflicht nicht. Vielmehr muss die Vergabeakte den tatsächlich durchgeführten Wertungsprozess vollständig abbilden, unabhängig davon, über welches Kommunikationsmedium dieser stattgefunden hat.

 

Auftraggeber kann eigene Dokumentation nicht durch Zeugenbeweis ersetzen

Will ein Auftraggeber im Nachprüfungsverfahren seine eigene Vergabeakte durch Zeugenaussagen korrigieren oder widerlegen, spricht dies nach dem Leitsatz bereits dafür, dass die Dokumentation nicht ordnungsgemäß ist.

Die Dokumentationspflicht soll gerade verhindern, dass die Entscheidungsfindung erst nachträglich aus Erinnerungen rekonstruiert werden muss. Eine Vergabeakte, deren Inhalt nachträglich durch Zeugenaussagen ersetzt oder grundlegend korrigiert werden soll, erfüllt diese Funktion nicht.

Zeugen können zwar möglicherweise einzelne bereits dokumentierte Abläufe erläutern. Sie können jedoch nicht ohne Weiteres eine fehlende Dokumentation des ursprünglichen Entscheidungsprozesses ersetzen. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die tragenden Wertungserwägungen erst im Nachprüfungsverfahren entwickelt werden.

 

Unklares Informationsschreiben löst keine erneute Rügeobliegenheit aus

Die Entscheidung enthält außerdem eine Aussage zur Rügeobliegenheit nach Erhalt eines Schreibens des Auftraggebers.

Ist für einen Bieter nicht eindeutig erkennbar, dass das Schreiben eine Vorabinformation nach § 134 GWB darstellen soll, ist zu seinen Gunsten davon auszugehen, dass keine Veranlassung zu einer erneuten Rüge bestand.

Eine Vorabinformation setzt das Unternehmen über die beabsichtigte Zuschlagsentscheidung in Kenntnis und kann neue Erkenntnisse über einen möglichen Vergaberechtsverstoß vermitteln. Dies setzt jedoch voraus, dass das Schreiben für einen verständigen Empfänger hinreichend klar als Information nach § 134 GWB erkennbar ist.

Unklarheiten in der Gestaltung oder Bezeichnung gehen insoweit nicht zulasten des Bieters.

 

Dokumentationsmangel kann eine Wiederholung der Wertung erfordern

Eine fehlerhafte Dokumentation ist nicht nur ein formaler Mangel. Sie kann ein subjektives Bieterrecht verletzen, wenn die Nachvollziehbarkeit und Transparenz der Wertungsentscheidung betroffen sind.

Die von der Vergabekammer herangezogene Rechtsprechung verlangt eine Wiederholung der Bewertung auch dann, wenn möglicherweise lediglich die Dokumentation fehlerhaft ist. Entscheidend ist, dass die Rechtmäßigkeit der ursprünglichen Wertungsentscheidung nicht zuverlässig überprüft werden kann.

Im entschiedenen Fall untersagte die Vergabekammer den Zuschlag auf das vorgesehene Angebot. Bei fortbestehender Beschaffungsabsicht musste das Verfahren in den Stand vor der Angebotswertung zurückversetzt werden.

 

Bedeutung für die Vergabepraxis

Öffentliche Auftraggeber sollten qualitative Bewertungen so organisieren, dass jede wertungsrelevante Entscheidung und Änderung unmittelbar dokumentiert wird.

Empfehlenswert ist insbesondere:

• Einheitliche Bewertungsgrundlage
  Alle Mitglieder des Gremiums erhalten dieselben Vergabeunterlagen, Kriterien und Bewertungshinweise.

• Dokumentation der Einzelbewertungen
  Die jeweiligen Punkte und Begründungen werden den konkreten Angebotsinhalten zugeordnet.

• Nachvollziehbare Konsolidierung
  Abweichungen zwischen Einzelbewertungen und gemeinsamer Endbewertung werden erläutert.

• Protokollierung von Besprechungen
  Wertungsrelevante Videokonferenzen und Sitzungen werden mit ihren wesentlichen Ergebnissen dokumentiert.

• Sicherung relevanter E-Mails
  Kommunikation über Änderungen oder Beanstandungen wird zur Vergabeakte genommen.

• Dokumentation von Eingriffen
  Jede fachliche oder organisatorische Intervention der Vergabestelle wird mit Anlass, Inhalt und Ergebnis festgehalten.

• Abgleich mit den Vergabeunterlagen
  Vor Abschluss der Wertung wird geprüft, ob ausschließlich die bekannt gegebenen Bewertungsmaßstäbe angewandt wurden.

 

Fazit

Die Angebotswertung muss nicht nur materiell richtig, sondern aus der Vergabeakte heraus nachvollziehbar sein. Ein Bewertungsgremium darf ausschließlich die Maßstäbe anwenden, die den Bietern zur Angebotserstellung vorlagen.

Werden fachliche Bewertungen aufgrund von Besprechungen, E-Mails oder Interventionen der Vergabestelle geändert, müssen der Vorgang und seine Begründung vollständig dokumentiert werden. Eine nachträgliche Rekonstruktion durch Zeugen ersetzt keine ordnungsgemäße Vergabeakte. Bei erheblichen Dokumentationsmängeln kann die gesamte Angebotswertung zu wiederholen sein.