Die Vergabekammer des Bundes hat die Voraussetzungen einer produktspezifischen Ausschreibung bei komplexer Medien- und Konferenztechnik konkretisiert. Ein Auftraggeber darf ein bestimmtes Herstellersystem vorgeben, wenn er zunächst seinen Beschaffungsbedarf anhand sachlicher und auftragsbezogener Kriterien festlegt und anschließend nachvollziehbar ermittelt, dass nur dieses System die berechtigten Anforderungen vollständig erfüllt.

Die Entscheidung bestätigt zugleich den Spielraum öffentlicher Auftraggeber bei der Risikosteuerung. Sie dürfen technische Schnittstellen und damit verbundene Ausfallrisiken vermeiden und hierfür eine Systemhomogenität verlangen. Voraussetzung bleibt, dass die Anforderungen objektiv gerechtfertigt, tatsächlich vorhanden und ordnungsgemäß dokumentiert sind. Der Nachprüfungsantrag wurde zurückgewiesen; eine sofortige Beschwerde wurde nicht eingelegt.

 

Der Sachverhalt

Ein öffentlicher Auftraggeber schrieb die Erneuerung seiner Medien- und Konferenztechnik europaweit aus. Beschafft werden sollten unter anderem Steuerungs- und Signalprozessoren, Netzwerkswitche, Bedieneinheiten sowie Audio- und Video-Encoder beziehungsweise -Decoder. Die spätere Programmierung der Benutzeroberflächen sollte durch ein gesondert beauftragtes Fremdgewerk erfolgen.

Im Leistungsverzeichnis waren Produkte eines bestimmten Herstellers verbindlich vorgegeben. Der Auftraggeber begründete dies mit funktionalen, technischen und betrieblichen Anforderungen an das Gesamtsystem. Dazu gehörten insbesondere:

• Systemhomogenität,
• Redundanz,
• Skalierbarkeit,
• Echtzeitfähigkeit,
• Interoperabilität,
• Betriebs- und Ausfallsicherheit sowie
• Wartbarkeit.

Der Ausschreibung war eine Marktanalyse vorausgegangen. Ein beauftragtes Ingenieurbüro hatte einen 34-seitigen Anforderungskatalog und einen darauf aufbauenden Fragebogen entwickelt. Mehrere Marktteilnehmer erklärten, die Anforderungen nicht vollständig erfüllen zu können. Nur ein Hersteller bestätigte nach den veröffentlichten Entscheidungsinformationen, die geforderte Systemhomogenität zu gewährleisten.

Ein Bieter bot nicht das vorgeschriebene System, sondern eine Kombination von Komponenten anderer Hersteller an. Er hielt die Produktvorgabe für sachlich nicht gerechtfertigt und rügte einen Verstoß gegen das Gebot der produktneutralen Ausschreibung. Die Vergabekammer wies den Nachprüfungsantrag zurück.

 

Produktneutrale Ausschreibung bleibt der Grundsatz

Öffentliche Auftraggeber müssen ihre Leistungsbeschreibung grundsätzlich produkt- und herstellerneutral gestalten. Die Beschreibung darf nicht ohne hinreichenden sachlichen Grund auf ein bestimmtes Fabrikat, eine bestimmte Marke oder einen bestimmten Hersteller zugeschnitten werden.

Eine Produktspezifizierung ist jedoch zulässig, wenn sie durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt ist. Nach der Entscheidung müssen dafür mehrere Voraussetzungen erfüllt sein:

• Der Auftraggeber benennt nachvollziehbare objektive und auftragsbezogene Gründe.
• Die angeführten Gründe liegen tatsächlich vor.
• Die Festlegung erfolgt willkürfrei.
• Andere Unternehmen werden nicht sachwidrig diskriminiert.
• Die maßgeblichen Erwägungen werden in der Vergabeakte dokumentiert.

Die Nachprüfungsinstanzen ersetzen dabei nicht die Beschaffungsentscheidung durch ihre eigene Zweckmäßigkeitsbewertung. Sie kontrollieren, ob die Produktvorgabe auf sachlichen, tatsächlich feststellbaren und auftragsbezogenen Erwägungen beruht.

 

Prüfung in zwei Stufen

Die Entscheidung lässt sich als zweistufige Prüfung verstehen.

 

1. Objektive Bestimmung des Beschaffungsbedarfs

Auf der ersten Stufe darf der Auftraggeber festlegen, welche Eigenschaften die zu beschaffende Leistung aufweisen muss. Dazu können auch besonders hohe Anforderungen an Betriebssicherheit, Redundanz, Wartbarkeit oder Systemhomogenität gehören.

Diese Anforderungen müssen aus dem konkreten Einsatzbereich abgeleitet sein. Sie dürfen nicht lediglich vorgeschoben werden, um ein im Voraus gewünschtes Produkt auszuwählen.

 

2. Ermittlung der am Markt verfügbaren Lösungen

Auf der zweiten Stufe ist zu prüfen, welche Unternehmen beziehungsweise Produkte die objektiv festgelegten Anforderungen erfüllen können.

Ergibt eine belastbare Untersuchung, dass lediglich ein Herstellersystem alle berechtigten Anforderungen erfüllt, kann dessen verbindliche Vorgabe gerechtfertigt sein. Die Tatsache, dass am Ende nur ein Hersteller verbleibt, macht die Leistungsbestimmung nicht automatisch rechtswidrig. Entscheidend ist, ob die Verengung des Wettbewerbs das Ergebnis sachgerechter Anforderungen und nicht deren Ausgangspunkt war.

 

Risikominimierung als sachlicher Grund

Die Vergabekammer des Bundes erkennt an, dass ein Auftraggeber Risiken aus technischen Schnittstellen vermeiden darf. Durch die Verbindung von Komponenten unterschiedlicher Hersteller können zusätzliche Fehlerquellen entstehen; auch die Fehlerbehebung kann erschwert werden.

Ein Auftraggeber darf deshalb Systemanforderungen definieren, die auf ein einheitliches und homogenes System gerichtet sind. Er darf Risikopotenziale ausschließen und den aus seiner Sicht sichersten Weg wählen, auch in Gestalt einer Ein-Hersteller-Strategie.

Eine solche Strategie kommt insbesondere in Betracht, wenn das Gesamtsystem dauerhaft störungsfrei funktionieren muss und verschiedene technische Komponenten eng miteinander verzahnt sind. Maßgeblich bleibt aber die konkret dokumentierte Risikolage. Die bloße abstrakte Möglichkeit von Schnittstellenproblemen würde für sich genommen noch keine beliebige Herstellerbindung rechtfertigen.

 

Systemhomogenität kann legitimes Beschaffungsziel sein

Im entschiedenen Fall war die Systemhomogenität nach den veröffentlichten Informationen ein zentrales Beschaffungsziel. Sie sollte den reibungslosen Betrieb der Konferenz- und Medientechnik sichern und Schnittstellen zwischen verschiedenen Systemkomponenten vermeiden.

Die Produktvorgabe beruhte damit nicht lediglich auf einer allgemeinen Präferenz für einen bestimmten Hersteller. Ausgangspunkt waren funktionale und betriebliche Anforderungen an das Gesamtsystem. Erst die anschließende Marktanalyse ergab, dass nach Einschätzung des Auftraggebers nur das System eines Herstellers sämtliche Anforderungen erfüllte.

Diese Reihenfolge ist vergaberechtlich entscheidend: Die Anforderung darf nicht ausgehend vom bevorzugten Produkt formuliert werden. Vielmehr muss zunächst das berechtigte Beschaffungsziel feststehen und anschließend festgestellt werden, welche am Markt verfügbaren Lösungen dieses Ziel erreichen.

 

Keine allgemeine Pflicht zur Markterkundung

Nach der von der Vergabekammer herangezogenen Rechtsprechung besteht grundsätzlich keine Verpflichtung des Auftraggebers, vor jeder Festlegung des Beschaffungsgegenstands durch eine Markterforschung oder Markterkundung zu prüfen, ob andere als die bevorzugten Lösungen verfügbar sind.

Im zu entscheidenden Fall war jedoch tatsächlich eine Marktanalyse vorgenommen worden. Diese stützte die Annahme, dass nur ein Herstellersystem die zuvor festgelegten Anforderungen vollständig erfüllen konnte.

Daraus folgt eine wichtige Differenzierung: Eine Markterkundung ist nicht in jedem Fall formale Voraussetzung einer zulässigen Produktvorgabe. Wenn sie durchgeführt wird, kann sie aber die tatsächliche Grundlage der Entscheidung stärken und die Nachvollziehbarkeit der Herstellerfestlegung verbessern.

 

Dokumentation bleibt entscheidend

Die Gründe für eine Produktvorgabe müssen im Vergabevermerk nachvollziehbar niedergelegt werden. Die Akte muss erkennen lassen, welche Überlegungen zur Festlegung des Beschaffungsgegenstands geführt haben und weshalb eine produktneutrale Beschreibung nicht ausreicht.

Eine belastbare Dokumentation sollte insbesondere enthalten:

• Das funktionale Beschaffungsziel
  Welche Leistung und welche Betriebssicherheit werden benötigt?
• Die technische Systemumgebung
  Welche Komponenten müssen zusammenwirken und welche Schnittstellen bestehen?
• Die konkreten Risiken
  Welche Fehlfunktionen, Ausfälle oder Wartungsprobleme sollen vermieden werden?
• Die sachlichen Anforderungen
  Welche Eigenschaften müssen die Produkte unabhängig vom Hersteller erfüllen?
• Die Marktgrundlage
  Welche Systeme kommen für diese Anforderungen tatsächlich in Betracht?
• Das Ergebnis der Prüfung
  Weshalb erfüllt nur das vorgegebene Herstellersystem den Anforderungskatalog?

Eine bloße Behauptung, nur ein Hersteller könne die Anforderungen erfüllen, würde die notwendige tatsächliche und rechtliche Prüfung nicht ersetzen.

 

Kausalität für den geltend gemachten Schaden

Die Vergabekammer befasste sich außerdem mit der Frage, ob der gerügte Verstoß die Zuschlagschance des Bieters beeinträchtigen konnte.

Nach dem Leitsatz fehlt es an der erforderlichen Kausalität, wenn sich der Bieter selbst bei Zulassung anderer Produkte aus preislichen Gründen nicht gegen die Konkurrenz durchsetzen könnte. Ein behaupteter Verstoß gegen die Produktneutralität genügt daher nicht stets, um eine mögliche Rechtsverletzung und einen drohenden Schaden zu begründen.

Für einen erfolgreichen Nachprüfungsantrag muss grundsätzlich möglich erscheinen, dass der Vergabefehler die Zuschlagschance des Antragstellers beeinträchtigt hat. Ist sein Angebot unabhängig von der Produktfrage wirtschaftlich chancenlos, kann es an diesem Zusammenhang fehlen.

Diese Bewertung setzt allerdings eine belastbare Grundlage voraus. Die fehlende Kausalität darf nicht lediglich vermutet werden.

 

Rüge 21 Minuten vor Fristablauf war rechtzeitig

Die Entscheidung enthält außerdem eine klare Aussage zur Rechtzeitigkeit der Rüge. Eine Rüge, die 21 Minuten vor Ablauf der Angebotsfrist angebracht wurde, war noch fristgerecht.

§ 160 Abs. 3 Satz 1 GWB verlangt, dass erkennbare Verstöße in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen spätestens bis zum Ablauf der maßgeblichen Frist gerügt werden. Geht die Rüge vor Fristablauf beim Auftraggeber ein, ist sie nicht allein deshalb verspätet, weil nur noch eine kurze Zeit bis zum Fristende verbleibt.

Für Bieter bleibt eine derart späte Rüge gleichwohl riskant. Technische Übermittlungsprobleme oder ein verspäteter Zugang würden zu ihren Lasten gehen. Rechtlich ist aber keine zusätzliche Vorfrist vorgesehen.

 

Verhältnis zur späteren Rechtsprechung des OLG Düsseldorf

Die Entscheidung der Vergabekammer des Bundes zeigt, unter welchen Voraussetzungen Systemhomogenität und Risikominimierung eine Produktvorgabe tragen können. Davon zu unterscheiden ist der Beschluss des OLG Düsseldorf vom 2. September 2026, Az. Verg 38/25. Dort scheiterte eine iPad-Vorgabe, weil unter anderem konkrete Angaben zum behaupteten Umstellungs-, Wartungs- und Kostenaufwand fehlten.

Beide Entscheidungen widersprechen sich nicht zwingend. Sie verdeutlichen vielmehr die entscheidende Bedeutung einer belastbaren Tatsachengrundlage:

• In VK 2-24/26 waren technische Anforderungen vorab definiert und durch eine Marktanalyse überprüft worden.
• In Verg 38/25 fehlte es nach den bereits zugrunde gelegten Informationen insbesondere an einer konkreten Quantifizierung und Dokumentation der behaupteten Nachteile.

Eine bestehende Systemlandschaft oder der Wunsch nach Homogenität genügt daher nicht automatisch. Erforderlich ist eine auf den konkreten Auftrag bezogene und überprüfbare Begründung.

 

Bedeutung für die Vergabepraxis

Vergabestellen sollten eine Ein-Hersteller-Strategie nicht mit dem gewünschten Produkt beginnen, sondern mit dem funktionalen Bedarf. Erst danach ist zu prüfen, welche Produkte die sachlich gerechtfertigten Anforderungen erfüllen.

Besonders tragfähig ist eine Produktvorgabe, wenn:

• die Anforderungen unabhängig vom Hersteller entwickelt wurden,
• konkrete betriebliche und technische Risiken bestehen,
• Systemhomogenität für die sichere Leistungserbringung erforderlich ist,
• Alternativen anhand eines nachvollziehbaren Kriterienkatalogs geprüft wurden und
• der Entscheidungsweg vollständig dokumentiert ist.

Bieter sollten bei einer Rüge nicht nur die Beschränkung des Wettbewerbs beanstanden. Sie sollten zugleich darlegen, weshalb die Anforderungen sachlich nicht erforderlich oder diskriminierend sind und wie eine produktneutrale Lösung die Beschaffungsziele gleichermaßen erreichen könnte.

 

Fazit

Eine Produktvorgabe kann zulässig sein, wenn sie das Ergebnis einer zweistufigen und sachgerechten Bedarfsbestimmung ist: Zunächst legt der Auftraggeber seine funktionalen, technischen und betrieblichen Anforderungen objektiv fest. Anschließend ermittelt er, welche Systeme diese Anforderungen erfüllen.

Ergibt sich dabei nachvollziehbar, dass das legitime Ziel einer Systemhomogenität nur durch das System eines Herstellers erreicht werden kann, darf eine Ein-Hersteller-Strategie gerechtfertigt sein. Entscheidend sind die tatsächliche Risikolage, die Diskriminierungsfreiheit und eine belastbare Dokumentation.