Fordert ein öffentlicher Auftraggeber einen Bieter zur Aufklärung seines Angebots auf und bezeichnet die hierfür gesetzte Frist ausdrücklich als „Ausschlussfrist“, bindet er sich an die angekündigte Rechtsfolge. Geht die Antwort erst nach Fristablauf ein, muss das Angebot ausgeschlossen werden. Dies gilt nach einer aktuellen, noch nicht bestandskräftigen Entscheidung der VK Westfalen, Beschluss vom 17.08.2026, Az. VK 84/26 unabhängig davon, ob § 15 Abs. 5 VgV dem Auftraggeber bei einer verspäteten Aufklärungsantwort grundsätzlich ein Ermessen einräumt.

 

Der Fall

Gegenstand des Vergabeverfahrens waren Generalplanungsleistungen für die Sanierung und Umgestaltung eines denkmalgeschützten Platzes. Dem Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb war ein freiraumplanerischer Realisierungswettbewerb vorausgegangen. Die spätere Antragstellerin hatte diesen Wettbewerb als Erstplatzierte abgeschlossen.

Im anschließenden Verhandlungsverfahren beteiligte sie sich schließlich als einzige Bieterin. Ihrem finalen Angebot fügte sie ein Begleitschreiben bei, in dem sie ihre zuvor erhobenen vergaberechtlichen Einwendungen aufrechterhielt. Unter anderem erklärte sie, das Angebot werde „vorsorglich und ohne Präjudiz“ abgegeben. Zugleich stellte sie klar, die Anerkennung der Vergabeunterlagen beziehe sich lediglich auf deren formale Kenntnis und sei nicht als Akzeptanz bestimmter inhaltlicher Regelungen zu verstehen.

Für die Auftraggeberin blieb damit unklar, ob das Angebot vorbehaltlos auf der Grundlage der Vergabe- und Vertragsunterlagen abgegeben worden war oder ob die Erklärungen im Begleitschreiben Einschränkungen oder Änderungen der Vergabeunterlagen enthielten.

Die Auftraggeberin forderte die Bieterin deshalb zur Aufklärung auf. Sie sollte ausdrücklich mit „ja“ oder „nein“ beantworten, ob ihr Angebot vorbehaltlos auf Grundlage der veröffentlichten Vergabeunterlagen abgegeben worden sei. Falls die Antwort „nein“ laute, sollten die mit dem Angebot verbundenen Einschränkungen oder Modifikationen erläutert werden. Darüber hinaus verlangte die Auftraggeberin Erläuterungen zu verschiedenen Kalkulationsansätzen.

Für die Beantwortung setzte die Auftraggeberin eine Frist bis zum 30.06.2026 und erklärte ausdrücklich: „Gem. § 56 Abs. 4 VgV gilt diese Frist als Ausschlussfrist.“

Die Bieterin antwortete erst am 02.07.2026. Sie berief sich zunächst auf eine Störung der Vergabeplattform, räumte später jedoch ein, die Nachricht aufgrund eines internen Versehens nicht rechtzeitig zur Kenntnis genommen zu haben.

Daraufhin schloss die Auftraggeberin das Hauptangebot aus und hob das Vergabeverfahren auf. Der hiergegen gerichtete Nachprüfungsantrag blieb erfolglos.

 

Aufklärung oder Nachforderung?

Die Vergabekammer stellt zunächst klar, dass für die rechtliche Einordnung eines Auftraggeberschreibens nicht dessen Bezeichnung, sondern sein tatsächlicher Inhalt maßgeblich ist.

Eine Nachforderung dient dazu, ein Angebot hinsichtlich fehlender oder unvollständiger Unterlagen zu vervollständigen. Sie richtet sich nach § 56 VgV. Eine Aufklärung setzt dagegen grundsätzlich ein vollständiges Angebot voraus. Ihr Zweck besteht darin, bestehende Zweifel am Inhalt eines bereits vorliegenden Angebots zu beseitigen.

Im entschiedenen Fall verlangte die Auftraggeberin keine fehlenden Unterlagen. Vielmehr wollte sie klären, ob die im Begleitschreiben enthaltenen Vorbehalte lediglich die Rechtsposition der Bieterin dokumentierten oder ob damit Einschränkungen der Bindungswirkung einzelner Vergabe- oder Vertragsbedingungen verbunden waren. Nach Auffassung der Vergabekammer handelte es sich daher materiell um eine Angebotsaufklärung nach § 15 Abs. 5 VgV.

Die im Schreiben enthaltenen Verweise auf § 56 VgV waren zwar unzutreffend. Dies führte jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des Aufklärungsverlangens. Entscheidend war, dass die materiellen Voraussetzungen der tatsächlich einschlägigen Vorschrift geprüft und eingehalten worden waren.

 

Berechtigter Aufklärungsbedarf

Die Vergabekammer hielt die Aufklärung auch inhaltlich für berechtigt. Die Erklärungen der Bieterin waren aus Sicht eines verständigen öffentlichen Auftraggebers nicht eindeutig.

Einerseits hatte die Bieterin im vorgegebenen Angebotsschreiben bestätigt, ihr Angebot sei vollständig und entspreche den Vergabeunterlagen. Andererseits hatte sie im Begleitschreiben erklärt, bestimmte inhaltliche Unklarheiten, die Abgrenzung der Pauschalfestpreise und die aus ihrer Sicht problematische Risikozuordnung nicht verbindlich zu akzeptieren.

Damit blieb offen, ob die Bieterin die Vergabeunterlagen lediglich weiterhin rechtlich beanstanden wollte oder ob ihr Angebot tatsächlich von den vorgegebenen Bedingungen abwich. Da diese Unklarheit nicht durch eine eindeutige Auslegung des Angebots beseitigt werden konnte, durfte die Auftraggeberin die Bieterin zur Aufklärung auffordern.

Die Aufklärungsfrage war nach Auffassung der Vergabekammer auch geeignet und hinreichend bestimmt. Die Bieterin konnte durch eine eindeutige Antwort klarstellen, ob sie die Vergabeunterlagen vorbehaltlos akzeptierte.

 

Keine Nachverhandlung des Angebots

Eine Angebotsaufklärung darf nicht dazu genutzt werden, einem Bieter die nachträgliche Änderung oder inhaltliche Nachbesserung seines Angebots zu ermöglichen. § 15 Abs. 5 Satz 2 VgV verbietet Verhandlungen über Änderungen der Angebote oder Preise.

Im vorliegenden Fall sollte die Bieterin jedoch lediglich klarstellen, welchen Inhalt ihr Angebot bereits bei Ablauf der Angebotsfrist hatte. Die Auftraggeberin eröffnete ihr keine Möglichkeit, das Angebot nachträglich zu verändern. Die Grenze zur unzulässigen Nachverhandlung war daher nach Auffassung der Kammer nicht überschritten.

 

Ausschluss wegen verspäteter Antwort

Von besonderer Bedeutung sind die Ausführungen der Vergabekammer zu den Rechtsfolgen einer verspäteten Aufklärungsantwort.

Anders als § 56 Abs. 4 in Verbindung mit § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV für nachgeforderte Unterlagen regelt § 15 Abs. 5 VgV nicht ausdrücklich, ob eine unterbliebene oder verspätete Aufklärungsantwort zwingend zum Ausschluss führt. In Rechtsprechung und Literatur ist deshalb umstritten, ob der öffentliche Auftraggeber in einem solchen Fall zwingend ausschließen muss oder ob ihm eine Ermessensentscheidung unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit zusteht.

Die Vergabekammer musste diese Frage nicht abschließend entscheiden. Denn die Auftraggeberin hatte die von ihr gesetzte Frist ausdrücklich als „Ausschlussfrist“ bezeichnet. Darin sah die Kammer eine vergaberechtliche Selbstbindung.

Die Auftraggeberin hatte unmissverständlich angekündigt, dass eine nicht fristgerechte Antwort zum Ausschluss des Angebots führen werde. Von dieser Festlegung durfte sie nach Ablauf der Frist nicht mehr abweichen. Selbst wenn § 15 Abs. 5 VgV grundsätzlich ein Ermessen eröffnen sollte, wäre dieses durch die ausdrückliche Ankündigung der Ausschlussfolge auf null reduziert gewesen.

 

Selbstbindung auch bei nur einem Bieter

Die Vergabekammer ließ nicht gelten, dass die Antragstellerin die einzige Bieterin im Verfahren war und deshalb keine Ungleichbehandlung anderer Bieter drohte.

Die Bindung an eine ausdrücklich gesetzte Ausschlussfrist dient nach Auffassung der Kammer nicht allein dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Sie ermöglicht dem öffentlichen Auftraggeber zugleich, das Vergabeverfahren geordnet und zügig fortzuführen. Ohne eine verbindliche Frist bliebe unklar, wie lange der Auftraggeber noch mit einer Antwort rechnen und ab welchem Zeitpunkt er weitere Verfahrensschritte einleiten darf.

Die Selbstbindung bestand daher auch in einer Situation, in der sich zuletzt nur noch ein Bieter am Vergabeverfahren beteiligte.

 

Vergabeplattform muss fortlaufend überwacht werden

Die Bieterin konnte sich nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe das Aufklärungsschreiben aufgrund eines internen Versehens erst nach Fristablauf zur Kenntnis genommen.

Nach Auffassung der Vergabekammer obliegt es den Bietern, das für das Vergabeverfahren verwendete Postfach auf der Vergabeplattform fortlaufend zu überwachen. Ein internes Organisationsversehen fällt in den Verantwortungsbereich des Bieters.

Auch eine zunächst behauptete technische Störung half der Bieterin nicht weiter. Diese war nach den Feststellungen der Kammer nicht hinreichend substantiiert worden. Zudem hatte die Bieterin später selbst erklärt, die Nachricht aufgrund eines internen Versehens nicht rechtzeitig zur Kenntnis genommen zu haben.

 

Rechtmäßige Aufhebung des Vergabeverfahrens

Da das einzige wertungsfähige Hauptangebot rechtmäßig ausgeschlossen worden war, lag kein Angebot mehr vor, das den Bedingungen des Vergabeverfahrens entsprach. Die Auftraggeberin durfte das Verfahren deshalb nach § 63 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VgV aufheben.

Die Vergabekammer sah auch die erforderliche Ermessensausübung als ausreichend dokumentiert an. Die Auftraggeberin hatte insbesondere geprüft, ob eine erneute Rückversetzung des Verfahrens auf einen früheren Stand als milderes Mittel in Betracht kam. Sie durfte dies mit Blick auf eine bereits zuvor erfolgte Rückversetzung und das dennoch ausgebliebene wirtschaftlich vertretbare Ergebnis verneinen.

 

Praxishinweis für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung mahnt zu besonderer Sorgfalt bei der Formulierung von Aufklärungs- und Nachforderungsschreiben.

Zunächst muss eindeutig festgestellt und dokumentiert werden, ob fehlende Unterlagen nachgefordert oder lediglich Unklarheiten über den Inhalt eines vollständigen Angebots aufgeklärt werden sollen. Die rechtliche Grundlage und die verwendete Terminologie sollten der tatsächlichen Zielrichtung entsprechen.

Vor allem sollte der Begriff „Ausschlussfrist“ nur verwendet werden, wenn der Auftraggeber tatsächlich bereit ist, bei einer Fristversäumung die angekündigte Ausschlussfolge umzusetzen. Die Bezeichnung kann eine Selbstbindung begründen und einen möglicherweise vorhandenen Ermessensspielraum beseitigen.

Soll eine einzelfallbezogene Prüfung möglich bleiben, empfiehlt sich eine zurückhaltendere Formulierung. Der Auftraggeber kann etwa eine verbindliche Antwortfrist setzen und darauf hinweisen, dass eine unterbliebene oder verspätete Antwort vergaberechtliche Konsequenzen bis hin zum Ausschluss des Angebots haben kann. Ob eine solche flexiblere Formulierung im jeweiligen Verfahren zulässig und zweckmäßig ist, muss anhand der einschlägigen Rechtsgrundlage und des konkreten Aufklärungsbedarfs geprüft werden.

 

Praxishinweis für Bieter

Bieter sollten Erklärungen in Begleitschreiben sorgfältig formulieren. Pauschale Vorbehalte, die Aufrechterhaltung sämtlicher Rügen oder die Erklärung, bestimmte Regelungen der Vergabeunterlagen nicht verbindlich zu akzeptieren, können Zweifel daran begründen, ob ein vorbehaltloses und zuschlagsfähiges Angebot vorliegt.

Die Aufrechterhaltung einer vergaberechtlichen Rechtsposition sollte deshalb klar von einer inhaltlichen Einschränkung des Angebots getrennt werden. Insbesondere darf nicht der Eindruck entstehen, der Bieter wolle sich nur unter Abänderung der Vergabe- oder Vertragsbedingungen binden.

Darüber hinaus müssen Bieter ihre Postfächer auf den eingesetzten Vergabeplattformen organisatorisch zuverlässig überwachen. Nachrichten sollten auch während Urlaubszeiten, bei krankheitsbedingten Ausfällen oder sonstiger Abwesenheit bearbeitet werden können. Interne Zuständigkeits- oder Weiterleitungsfehler schützen grundsätzlich nicht vor den Folgen einer versäumten Frist.

 

Fazit

Die Entscheidung der VK Westfalen verdeutlicht drei zentrale Grundsätze:

1. Ob ein Schreiben eine Aufklärung oder eine Nachforderung darstellt, richtet sich nach seinem Inhalt und nicht nach seiner Überschrift oder der angegebenen Rechtsgrundlage.
2. Ein berechtigtes Aufklärungsverlangen darf der Klärung eines unklaren Angebotsinhalts dienen, aber keine nachträgliche Änderung des Angebots ermöglichen.
3. Bezeichnet der Auftraggeber die Antwortfrist ausdrücklich als „Ausschlussfrist“, kann darin eine verbindliche Festlegung liegen. Nach fruchtlosem Fristablauf ist er dann an die angekündigte Ausschlussfolge gebunden.

Die Entscheidung ist für die Vergabepraxis besonders relevant, weil sie zeigt, dass einzelne Formulierungen in der Bieterkommunikation weitreichende Rechtsfolgen auslösen können. Sowohl Auftraggeber als auch Bieter sollten Aufklärungsschreiben und die darauf erteilten Antworten deshalb mit derselben Sorgfalt behandeln wie die eigentlichen Vergabeunterlagen und Angebote.

Hinweis: Der Beschluss der VK Westfalen vom 17.08.2026, Az. VK 84/26, ist nach der vorliegenden Veröffentlichung noch nicht bestandskräftig.