Ein Bieter muss die für die Auftragsausführung erforderlichen personellen und sachlichen Kapazitäten grundsätzlich nicht bereits bei Abgabe des Angebots vollständig vorhalten. Entscheidend ist vielmehr, ob aufgrund einer vorausschauenden Betrachtung erwartet werden kann, dass ihm die notwendigen Ressourcen bei Beginn der Leistung zur Verfügung stehen. Dies hat die VK Saarland mit Beschluss vom 18.02.2026, Az. 3 VK 5/25, klargestellt.

Zugleich begrenzt die Entscheidung die Prüfungs- und Nachforschungspflichten des öffentlichen Auftraggebers: Eigenerklärungen und Eignungsnachweise eines Bieters müssen nur dann weitergehend überprüft werden, wenn konkrete objektive Anhaltspunkte bestehen, die begründete Zweifel an dessen Leistungsfähigkeit wecken. Bloße Vermutungen oder Einschätzungen eines konkurrierenden Bieters genügen hierfür nicht.

 

Der Fall

Eine Kommune schrieb die Gebäudereinigung für mehrere städtische Objekte in fünf Teillosen europaweit im offenen Verfahren aus. Der vorgesehene Leistungszeitraum erstreckte sich über vier Jahre. Einziges Zuschlagskriterium war der Preis.

Die spätere Antragstellerin war bereits mit den Reinigungsleistungen beauftragt. Sie beteiligte sich ebenso wie die spätere Beigeladene an der Ausschreibung. Die Beigeladene gab in sämtlichen Losen das jeweils günstigste wertbare Angebot ab und sollte den Zuschlag erhalten.

Die Antragstellerin wandte sich gegen die beabsichtigte Zuschlagserteilung. Sie bezweifelte insbesondere, dass die Beigeladene über die erforderlichen personellen Kapazitäten verfüge. Nach ihrer Einschätzung müsse die Beigeladene für die Auftragsausführung mindestens 240 zusätzliche Arbeitskräfte einstellen. Der regionale Arbeitsmarkt sei jedoch weitgehend ausgeschöpft. Zudem seien die bislang eingesetzten Beschäftigten nach Darstellung der Antragstellerin kaum zu einem Wechsel zur Beigeladenen bereit.

Darüber hinaus erhob die Antragstellerin Vorwürfe gegen die Zuverlässigkeit und Integrität der Beigeladenen. Sie verwies unter anderem auf vermeintliche strafrechtliche Ermittlungen, arbeitsrechtliche Auseinandersetzungen, Barzahlungen an Beschäftigte und behauptete Leistungsprobleme bei einem früheren Auftrag.

Der öffentliche Auftraggeber hielt dennoch an seiner positiven Eignungsprognose fest. Nachdem er der Rüge nicht abgeholfen hatte, leitete die Antragstellerin ein Nachprüfungsverfahren ein.

Die VK Saarland wies den Antrag zurück. Sie beanstandete weder die positive Eignungsprognose noch die Entscheidung, von einem Ausschluss der Beigeladenen abzusehen.

 

Eignung ist eine Prognoseentscheidung

Nach § 122 GWB dürfen öffentliche Aufträge nur an fachkundige und leistungsfähige Unternehmen vergeben werden, bei denen keine Ausschlussgründe nach §§ 123 oder 124 GWB vorliegen.

Ob ein Unternehmen leistungsfähig ist, beurteilt der öffentliche Auftraggeber im Wege einer Prognose. Er muss auf Grundlage der festgelegten Eignungskriterien bewerten, ob der Bieter voraussichtlich in der Lage sein wird, die vertraglich geschuldete Leistung ordnungsgemäß zu erbringen.

Diese Prognose muss auf sachlichen und nachvollziehbaren Erwägungen beruhen. Dem öffentlichen Auftraggeber steht dabei jedoch ein Beurteilungsspielraum zu. Die Nachprüfungsinstanzen ersetzen die Prognose des Auftraggebers nicht durch eine eigene Bewertung. Sie prüfen insbesondere, ob der Auftraggeber von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, die festgelegten Eignungskriterien angewandt und sachfremde oder willkürliche Erwägungen vermieden hat.

 

Maßgeblich ist grundsätzlich der Beginn der Auftragsausführung

Die Vergabekammer stellt klar, dass ein Bieter die zur Leistungserbringung erforderlichen Kapazitäten grundsätzlich erst bei Beginn der Auftragsausführung vorhalten muss. Eine vollständige personelle Ausstattung bereits bei Abgabe des Angebots oder bei Zuschlagserteilung ist regelmäßig nicht erforderlich.

Etwas anderes kann gelten, wenn der öffentliche Auftraggeber in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen ausdrücklich festlegt, dass bestimmte Ressourcen bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorhanden oder nachgewiesen sein müssen. Fehlt eine solche Festlegung, ist auf den Zeitpunkt des vorgesehenen Vertrags- beziehungsweise Leistungsbeginns abzustellen.

Der Auftraggeber muss daher prognostisch beurteilen, ob der Bieter bis zu diesem Zeitpunkt die erforderlichen Ressourcen bereitstellen kann. Dass hierfür nach Zuschlagserteilung noch Personal eingestellt, umgesetzt oder anderweitig gewonnen werden muss, begründet für sich genommen keine fehlende Leistungsfähigkeit.

 

Personelle Aufstockung schließt die Leistungsfähigkeit nicht aus

Im konkreten Fall hatte die Beigeladene erläutert, auf welche Weise sie den erforderlichen Personalbedarf bis zum Leistungsbeginn decken wollte. Sie verwies unter anderem auf Personalgewinnung über die Agentur für Arbeit, die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem grenznahen Frankreich sowie mögliche Erhöhungen bestehender Arbeitszeiten im gesetzlich zulässigen Rahmen.

Die Vergabekammer hielt es für vertretbar, dass der Auftraggeber diese Angaben seiner positiven Prognose zugrunde gelegt hatte. Dass die bei der bisherigen Auftragnehmerin beschäftigten Reinigungskräfte möglicherweise nicht zur Beigeladenen wechseln wollten, ließ noch nicht den Schluss zu, dass die Beigeladene kein Personal auf anderen Wegen gewinnen könne.

Auch die behauptete angespannte Arbeitsmarktsituation genügte nicht, um die positive Eignungsprognose zu widerlegen. Es fehlte an gesicherten Erkenntnissen, nach denen die Beigeladene objektiv außerstande gewesen wäre, bis zum Leistungsbeginn ausreichende personelle Kapazitäten aufzubauen.

Eigenerklärungen dürfen grundsätzlich zugrunde gelegt werden

Öffentliche Auftraggeber dürfen die von den Bietern vorgelegten Eigenerklärungen und Eignungsnachweise grundsätzlich ihrer Prüfung zugrunde legen. Sie müssen nicht ohne konkreten Anlass eigene Ermittlungen zur Richtigkeit jeder einzelnen Angabe durchführen.

Eine Pflicht zur weitergehenden Verifizierung entsteht erst, wenn konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die geeignet sind, begründete Zweifel an der Richtigkeit der Erklärungen oder an der Leistungsfähigkeit des Bieters hervorzurufen.

Im entschiedenen Fall hatte die Beigeladene die verlangten Eigenerklärungen, Referenzen und Umsatzangaben vorgelegt. Der Auftraggeber hatte diese Unterlagen geprüft und als ausreichend bewertet. Die von der Antragstellerin vorgebrachten Zweifel beruhten nach Auffassung der Vergabekammer im Wesentlichen auf subjektiven Einschätzungen und Vermutungen einer Wettbewerberin. Sie lösten daher keine weitergehende Nachforschungspflicht aus.

 

Keine allgemeine Pflicht zu eigenen Marktermittlungen

Die Vergabekammer betont, dass die Eignungsprüfung praktikabel bleiben muss. Die Anforderungen an ihre Tiefe sind auch am Zweck eines zügigen Vergabeverfahrens und an den begrenzten zeitlichen sowie tatsächlichen Ermittlungsmöglichkeiten des Auftraggebers auszurichten.

Ein Auftraggeber muss deshalb nicht auf bloßen Verdacht eigene Arbeitsmarktuntersuchungen durchführen, die Personalplanung eines Bieters im Einzelnen nachvollziehen oder dessen künftige Rekrutierungsmöglichkeiten abschließend nachweisen.

Erforderlich ist vielmehr eine methodisch vertretbare Prognose auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Erst wenn belastbare Informationen gegen die Angaben eines Bieters sprechen, muss der Auftraggeber diesen Widersprüchen nachgehen.

 

Vermutungen eines Mitbewerbers reichen nicht aus

Für unterlegene Bieter bedeutet die Entscheidung allerdings nicht, dass Zweifel an der Leistungsfähigkeit eines Wettbewerbers stets unbeachtlich wären. Im Nachprüfungsverfahren dürfen an den Vortrag eines Antragstellers keine überspannten Anforderungen gestellt werden, weil ihm regelmäßig kein vollständiger Einblick in die Betriebsorganisation und Kalkulation des Konkurrenten möglich ist.

Erforderlich sind jedoch tatsächliche Anknüpfungstatsachen oder Indizien, die einen konkreten Vergaberechtsverstoß zumindest plausibel erscheinen lassen. Pauschale Behauptungen oder ein Vortrag „ins Blaue hinein“ genügen nicht.

Die bloße Annahme, ein Wettbewerber werde angesichts des Auftragsumfangs Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung haben, zwingt den Auftraggeber daher nicht zur Wiederholung oder Vertiefung der Eignungsprüfung. Das gilt insbesondere, wenn der vorgesehene Zuschlagsempfänger eine nachvollziehbare Strategie zur Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen dargelegt hat.

 

Fakultative Ausschlussgründe setzen gesicherte Erkenntnisse voraus

Die Entscheidung befasst sich darüber hinaus mit dem Verhältnis zwischen dem Tatbestand eines fakultativen Ausschlussgrunds und dem daran anschließenden Ermessen des Auftraggebers.

Nach § 124 Abs. 1 GWB kann ein öffentlicher Auftraggeber ein Unternehmen unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausschließen, wenn einer der dort geregelten Ausschlusstatbestände erfüllt ist. Die Ermessensentscheidung setzt jedoch voraus, dass zunächst hinreichende Erkenntnisse über die tatsächliche Verwirklichung eines Ausschlussgrunds vorliegen.

Fehlt es bereits an gesicherten Erkenntnissen über den Tatbestand, ist das Ausschlussermessen nicht eröffnet. Dem Auftraggeber kann in diesem Fall auch kein Ermessensausfall vorgeworfen werden.

Die Prüfung erfolgt damit in zwei Stufen:

1. Zunächst ist festzustellen, ob ein Ausschlusstatbestand des § 124 Abs. 1 GWB auf einer hinreichend belastbaren Tatsachengrundlage verwirklicht ist.
2. Erst danach entscheidet der Auftraggeber unter Berücksichtigung aller Umstände und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, ob das Unternehmen tatsächlich ausgeschlossen wird.

 

Keine Ermittlung „ins Blaue hinein“

Die Antragstellerin hatte verschiedene Verfehlungen der Beigeladenen behauptet. Dazu gehörten vermeintliche strafrechtliche Ermittlungen, arbeitsrechtliche Streitigkeiten, einzelne Barzahlungen und behauptete Probleme bei einer früheren Auftragsausführung.

Nach Auffassung der Vergabekammer ergaben sich daraus keine hinreichenden objektiven Anhaltspunkte für zwingende oder fakultative Ausschlussgründe.

Eine Anfrage bei der zuständigen Staatsanwaltschaft hatte die behaupteten Ermittlungsverfahren gegen die Beigeladene oder ihre verantwortlichen Personen nicht bestätigt. Arbeitsrechtliche Auseinandersetzungen über Vergütung, Arbeitszeiten oder Urlaub belegten für sich genommen keine schwere berufliche Verfehlung. Auch eine Barzahlung von Arbeitsentgelt begründet nicht ohne Weiteres einen Rechtsverstoß.

Ebenso fehlten hinreichende Anhaltspunkte für eine frühere Schlechtleistung im Sinne von § 124 Abs. 1 Nr. 7 GWB. Dieser Ausschlussgrund setzt unter anderem voraus, dass eine wesentliche Anforderung eines früheren öffentlichen Auftrags erheblich oder fortdauernd mangelhaft erfüllt wurde und dies zu einer vorzeitigen Vertragsbeendigung, zu Schadensersatz oder zu einer vergleichbaren Rechtsfolge führte. Derartige Folgen waren nach dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt nicht belegt.

Die Amtsermittlungspflicht verpflichtet weder den Auftraggeber noch die Vergabekammer dazu, aus einer unsortierten Sammlung von Unterlagen und Vermutungen eigenständig mögliche Rechtsverstöße herauszuarbeiten.

 

Praxishinweis für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung bestätigt den Beurteilungsspielraum des Auftraggebers bei der Eignungsprognose. Sie entbindet ihn jedoch nicht von einer nachvollziehbaren Prüfung und Dokumentation.

Im Vergabevermerk sollte insbesondere festgehalten werden,

• welche Eignungskriterien und Nachweise verlangt wurden,
• welche Unterlagen und Eigenerklärungen der Bieter vorgelegt hat,
• weshalb diese Unterlagen eine positive Prognose tragen,
• ob konkrete gegenteilige Anhaltspunkte bekannt waren,
• wie mit gegebenenfalls vorgebrachten Zweifeln umgegangen wurde und
• weshalb weitergehende Ermittlungen erforderlich oder entbehrlich waren.

Will der Auftraggeber verlangen, dass bestimmtes Schlüsselpersonal, technische Ausrüstung oder sonstige Ressourcen bereits bei Angebotsabgabe oder Zuschlagserteilung vorhanden sind, muss er dies transparent und eindeutig in den Vergabeunterlagen festlegen. Dabei ist zu prüfen, ob eine solche Vorverlagerung mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängt und verhältnismäßig ist.

 

Praxishinweis für Bieter

Bieter müssen die vollständigen Ressourcen für einen künftigen Auftrag regelmäßig nicht bereits während des Vergabeverfahrens vorhalten. Sie sollten jedoch nachvollziehbar darstellen können, wie die erforderlichen Kapazitäten bis zum Leistungsbeginn bereitgestellt werden.

Bei personalintensiven Dienstleistungen empfiehlt sich eine belastbare Umsetzungsplanung, etwa zu:

• Personalrekrutierung und Einarbeitung,
• Übernahme oder Umsetzung vorhandener Beschäftigter,
• Einsatz von Nachunternehmen,
• Personalreserven und Vertretungsregelungen,
• organisatorischen Vorbereitungsmaßnahmen sowie
• zeitlichen Meilensteinen bis zum Leistungsbeginn.

Wer die Leistungsfähigkeit eines Konkurrenten angreifen will, muss möglichst konkrete Tatsachen vortragen. Allgemeine Hinweise auf Fachkräftemangel, eine erhebliche Auftragsausweitung oder vermeintliche Schwierigkeiten bei der Personalbeschaffung reichen regelmäßig nicht aus.

 

Fazit

Die VK Saarland stärkt mit ihrer Entscheidung die prognostische Ausrichtung der Eignungsprüfung. Ein Bieter muss die für den Auftrag erforderlichen Kapazitäten grundsätzlich erst bei Beginn der Auftragsausführung vorhalten. Dass er bis dahin noch Personal gewinnen oder seine Organisation erweitern muss, steht einer positiven Eignungsprognose nicht entgegen.

Öffentliche Auftraggeber dürfen sich grundsätzlich auf ordnungsgemäß vorgelegte Eigenerklärungen und Eignungsnachweise stützen. Eine weitergehende Verifizierung ist erst bei konkreten und objektiv belastbaren Zweifeln erforderlich.

Dasselbe gilt für fakultative Ausschlussgründe: Ohne gesicherte Erkenntnisse zur Verwirklichung eines gesetzlichen Tatbestands ist das Ausschlussermessen nicht eröffnet. Bloße Vermutungen verpflichten den Auftraggeber weder zur Einleitung umfassender Nachforschungen noch zur vorsorglichen Ermessensentscheidung über einen Ausschluss.

Die Entscheidung ist damit sowohl für Auftraggeber als auch für Bieter von erheblicher praktischer Bedeutung. Sie verhindert, dass Unternehmen allein deshalb vom Wettbewerb ausgeschlossen werden, weil sie die für einen neuen Auftrag erforderlichen Ressourcen wirtschaftlich sinnvoll erst nach Zuschlagserteilung aufbauen wollen.