Ein öffentlicher Auftraggeber darf den Zuschlag grundsätzlich allein nach dem niedrigsten Preis oder den niedrigsten Kosten erteilen. Qualitative Zuschlagskriterien sind nicht in jedem Vergabeverfahren zwingend erforderlich. Dies gilt nach einer Entscheidung der VK Mecklenburg-Vorpommern auch bei anspruchsvollen und sicherheitsrelevanten Leistungen wie der Kampfmittelräumung.

Voraussetzung ist, dass die geforderte Qualität bereits durch eine hinreichend eindeutige Leistungsbeschreibung, verbindliche Mindestanforderungen und geeignete Eignungskriterien abgesichert wird

Die Vergabestelle darf die einmal bekannt gemachten Anforderungen allerdings nicht nachträglich verändern. Das gilt sowohl für die Zuschlagskriterien als auch für die Anforderungen an die vorzulegenden Referenzen.

 

Der Fall

Die Vergabestelle schrieb Leistungen zur Kampfmittelsondierung und Kampfmittelräumung auf mehreren Teilflächen aus. Die Gesamtfläche betrug 4,71 Hektar. Der Preis war als alleiniges Zuschlagskriterium festgelegt.

Zum Nachweis der technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit verlangte die Leistungsbeschreibung mindestens zwei Referenzprojekte über Wassersondierungen oder Wasserräumungen mit vergleichbaren Flächengrößen und Tauchereinsatz.

Nach Eingang der Angebote forderte die Vergabestelle einen Bieter auf, mindestens zwei Referenzprojekte für Flächenräumungen mit einer Räumfläche von jeweils mindestens drei Hektar nachzureichen. Diese Anforderung wich von der ursprünglichen Leistungsbeschreibung ab. Dort waren sowohl Sondierungs- als auch Räumungsprojekte zugelassen und keine starre Mindestfläche von jeweils drei Hektar verlangt worden.

Nach Abschluss der Angebotsprüfung teilte die Vergabestelle dem Bieter mit, dass der Zuschlag einem konkurrierenden Unternehmen erteilt werden solle. Der unterlegene Bieter rügte unter anderem die Eignungsprüfung und bezweifelte, dass das für den Zuschlag vorgesehene Unternehmen die erforderlichen Referenzen vorgelegt und einen auskömmlichen Preis angeboten habe.

Der daraufhin gestellte Nachprüfungsantrag blieb erfolglos. Die Vergabekammer stellte fest, dass die vorgesehene Zuschlagsempfängerin die ursprünglich bekannt gemachten Anforderungen erfüllte und aufgrund ihres niedrigeren Preises für den Zuschlag vorgesehen werden durfte.

 

Der niedrigste Preis darf alleiniges Zuschlagskriterium sein

Nach § 127 Abs. 1 Satz 4 GWB können neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Aspekte berücksichtigt werden. Aus dem Wort „können“ folgt nach Auffassung der Vergabekammer, dass die Einbeziehung solcher Kriterien nicht zwingend ist.

Der öffentliche Auftraggeber darf den Zuschlag deshalb grundsätzlich allein nach dem niedrigsten Preis oder den niedrigsten Kosten erteilen. Das wirtschaftlichste Angebot ist nicht zwingend dasjenige Angebot, das in einer kombinierten Preis-Qualitäts-Wertung die höchste Punktzahl erreicht.

Auch bei technisch anspruchsvollen Leistungen besteht keine generelle Verpflichtung, Qualitätskriterien in die Zuschlagswertung aufzunehmen. Die notwendige Qualität kann bereits auf anderen Stufen des Vergabeverfahrens sichergestellt werden, insbesondere durch:

• eine eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung,
• verbindliche technische Mindestanforderungen,
• geeignete Eignungskriterien,
• besondere fachliche Befähigungsnachweise,
• Erlaubnisse und Qualifikationsnachweise sowie
• vertraglich verbindliche Ausführungsbedingungen.

Erfüllen alle wertbaren Angebote das verbindlich festgelegte Qualitätsniveau, darf der Preis grundsätzlich den Ausschlag geben.

 

Mindestqualität darf nicht durch einen Preisvorteil kompensiert werden

Die Entscheidung weist auf einen wesentlichen Vorteil des reinen Preiswettbewerbs hin: Legt der Auftraggeber bereits in der Leistungsbeschreibung ein verbindliches und ausreichend hohes Qualitätsniveau fest, muss jeder Bieter dieses Niveau vollständig erfüllen.

Ein preislich günstigeres Angebot kann dann keine qualitative Abweichung kompensieren. Angebote, welche die Mindestanforderungen nicht erfüllen, sind nicht deshalb wertbar, weil sie einen besonders niedrigen Preis aufweisen.

Der Auftraggeber kann deshalb bewusst auf qualitative Zuschlagskriterien verzichten, wenn die gewünschte Leistungsqualität bereits durch zwingende Vorgaben abgesichert ist. Die eigentliche Zuschlagswertung beschränkt sich in diesem Fall auf den Vergleich der Preise derjenigen Angebote, die sämtliche Mindest- und Eignungsanforderungen erfüllen.

Diese Gestaltungsform setzt allerdings voraus, dass die Leistungsanforderungen präzise und überprüfbar beschrieben sind. Unbestimmte Qualitätsvorstellungen können nicht durch den bloßen Hinweis ersetzt werden, der Auftrag solle an den billigsten Bieter vergeben werden.

 

Eignung und Zuschlag sind getrennt zu prüfen

Die Entscheidung verdeutlicht zugleich die Trennung zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien.

Eignungskriterien betreffen die Fähigkeit eines Unternehmens, den Auftrag ordnungsgemäß auszuführen. Hierzu gehören insbesondere die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung sowie die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit.

Zuschlagskriterien dienen dagegen dem Vergleich der wertbaren Angebote. Sie bestimmen, welches Angebot unter den Angeboten geeigneter Bieter das beste Preis-Leistungs-Verhältnis aufweist.

Referenzen sind typischerweise Eignungsnachweise. Sie sollen belegen, dass der Bieter bereits über Erfahrungen mit vergleichbaren Leistungen verfügt. Der Preis ist dagegen ein Zuschlagskriterium.

Dass allein der Preis über den Zuschlag entscheidet, bedeutet daher nicht, dass die fachliche Eignung der Bieter ungeprüft bleiben darf. Vielmehr geht die Eignungsprüfung der Zuschlagswertung voraus. Erst wenn feststeht, dass ein Unternehmen geeignet ist und sein Angebot alle Anforderungen erfüllt, darf der Angebotspreis für die Zuschlagsentscheidung maßgeblich werden.

 

Anforderungen dürfen nicht nachträglich geändert werden

Nach § 127 Abs. 5 GWB müssen die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen angegeben werden. Sie dürfen anschließend nicht nachträglich verändert werden.

Dieser Transparenzgrundsatz gilt auch für die sonstigen Anforderungen des Vergabeverfahrens. Die Vergabestelle muss die Angebote anhand derjenigen Vorgaben prüfen, die sie den Unternehmen vor Ablauf der Angebotsfrist bekannt gegeben hat.

Im entschiedenen Fall verlangte die Leistungsbeschreibung mindestens zwei Referenzen über Wassersondierungen oder Wasserräumungen mit vergleichbaren Flächengrößen und Tauchereinsatz. Das spätere Nachforderungsschreiben beschränkte diese Vorgabe dagegen auf Referenzprojekte über Flächenräumungen mit jeweils mindestens drei Hektar Räumfläche.

Diese nachträgliche Verschärfung war nach Auffassung der Vergabekammer nicht wirksam. Die Vergabestelle durfte das Anforderungsprofil nicht nach Ablauf der Angebotsfrist verändern.

Eine Nachforderung dient dazu, fehlende oder unvollständige Nachweise zu den bereits bekannt gemachten Anforderungen zu vervollständigen. Sie darf nicht dazu verwendet werden, neue Eignungskriterien einzuführen oder bestehende Anforderungen nachträglich enger zu fassen.

 

Die unzulässige Verschärfung änderte das Ergebnis nicht

Obwohl die spätere Referenzanforderung von der Leistungsbeschreibung abwich, hatte der Nachprüfungsantrag keinen Erfolg.

Für die Angebotswertung waren die ursprünglich bekannt gemachten Anforderungen maßgeblich. Nach Prüfung der Vergabeakte stellte die Vergabekammer fest, dass die für den Zuschlag vorgesehene Bieterin diese Anforderungen erfüllte.

Die spätere, strengere Formulierung im Nachforderungsschreiben war deshalb für das Ergebnis der Zuschlagsentscheidung nicht maßgeblich. Sie konnte insbesondere nicht als zusätzliches Eignungs- oder Zuschlagskriterium berücksichtigt werden.

Da die Beigeladene die tatsächlich geltenden Anforderungen erfüllte und das preislich günstigste Angebot abgegeben hatte, durfte sie für den Zuschlag vorgesehen werden.

 

Besondere Qualifikationsanforderungen bei Kampfmittelräumungen

Die Vergabekammer prüfte nach dem veröffentlichten Entscheidungstext nicht nur die Referenzen, sondern auch die weiteren Eignungs- und Leistungsanforderungen.

Beide Bieter hatten ihre Eignung durch eine gültige Präqualifikation für den Leistungsbereich Kampfmittelräumung nachgewiesen. Darüber hinaus waren besondere Nachweise vorzulegen, insbesondere eine Erlaubnis nach § 7 SprengG für das Unternehmen und die fachliche Befähigung der verantwortlichen Personen nach § 20 SprengG.

Die Präqualifikation ersetzte diese besonderen Nachweise nicht. Sie mussten gesondert vorgelegt und geprüft werden.

Die Entscheidung macht damit deutlich, dass ein reiner Preiswettbewerb keine Absenkung der fachlichen Anforderungen bedeutet. Die Vergabestelle darf den Preis erst dann vergleichen, wenn die erforderliche Qualifikation, Erlaubnis und Leistungsfähigkeit der Bieter zweifelsfrei festgestellt wurde.

 

Auskömmlichkeit des Angebots wurde geprüft

Der Antragsteller bezweifelte außerdem, dass das Angebot der vorgesehenen Zuschlagsempfängerin auskömmlich sei. Die Vergabekammer stellte nach Einsicht in die Vergabeakte fest, dass die Vergabestelle die notwendigen Aufklärungen durchgeführt hatte.

Nach dem Entscheidungstext wurden dabei unter anderem die Einhaltung der Mindestlohnvorgaben, mögliche Spekulationspreise, eine etwaige Mischkalkulation und die vollständige Leistungserbringung innerhalb der vorgesehenen Ausführungszeit geprüft.

Die Vergabekammer sah keine Grundlage, die Prüfung der Vergabestelle oder die Zuschlagsentscheidung zu beanstanden.

Der bloße Umstand, dass ein Konkurrent einen niedrigeren Preis anbietet, erlaubt noch nicht den Schluss, dieser habe sich verkalkuliert oder könne die Leistung nicht ordnungsgemäß erbringen. Ergeben sich allerdings konkrete Anhaltspunkte für einen ungewöhnlich niedrigen Preis, muss der Auftraggeber die Kalkulation und die ordnungsgemäße Leistungserbringung aufklären.

 

Schutz von Geschäftsgeheimnissen im Nachprüfungsverfahren

Die Entscheidung behandelt zudem das Spannungsverhältnis zwischen effektivem Rechtsschutz und dem Schutz vertraulicher Unternehmensinformationen.

Die Vergabekammer hatte die Vergabeakte geprüft und sich davon überzeugt, dass die vorgesehene Zuschlagsempfängerin die Anforderungen erfüllte. Sie stellte zugleich klar, dass eine Entscheidung auch auf Informationen gestützt werden kann, die anderen Verfahrensbeteiligten aus Gründen des Geheimschutzes nicht vollständig offengelegt werden dürfen.

Das bedeutet nicht, dass die Entscheidung ohne überprüfbare Tatsachengrundlage ergehen darf. Die Nachprüfungsinstanz muss die maßgeblichen Unterlagen selbst prüfen. Sie kann jedoch daran gehindert sein, geschützte Einzelheiten, etwa aus Referenzen oder Preiskalkulationen, in ihrer Entscheidung vollständig wiederzugeben.

Die VK Mecklenburg-Vorpommern stützte sich insoweit auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Schutz vertraulicher Informationen im Nachprüfungsverfahren.

 

Erkennbare Fehler müssen rechtzeitig gerügt werden

Soweit der Antragsteller geltend machen wollte, dass neben dem Preis zwingend qualitative Zuschlagskriterien hätten vorgesehen werden müssen, war diese Beanstandung nach Auffassung der Vergabekammer nicht rechtzeitig erhoben worden.

Die Festlegung des Preises als alleiniges Zuschlagskriterium war aus den Vergabeunterlagen erkennbar. Ein vermeintlicher Fehler hätte daher grundsätzlich vor Ablauf der Angebotsfrist gerügt werden müssen.

Nach § 160 Abs. 3 GWB müssen erkennbare Vergaberechtsverstöße in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen rechtzeitig beanstandet werden. Ein Bieter darf zunächst vorbehaltlos ein Angebot abgeben und erst nach Erhalt der Vorabinformation geltend machen, die von Anfang an bekannt gegebene Wertungssystematik sei rechtswidrig.

 

Praxishinweis für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung bestätigt, dass auch anspruchsvolle Leistungen allein im Preiswettbewerb vergeben werden können. Voraussetzung ist ein sorgfältig strukturiertes Vergabeverfahren.

Öffentliche Auftraggeber sollten insbesondere darauf achten,

1. das erforderliche Qualitätsniveau in der Leistungsbeschreibung eindeutig festzulegen,
2. Eignungs- und Zuschlagskriterien klar voneinander zu trennen,
3. notwendige Erlaubnisse, Qualifikationen und Referenzen transparent zu benennen,
4. Vergleichbarkeit und Mindestumfang der Referenzen eindeutig zu bestimmen,
5. die bekannt gemachten Anforderungen während des Verfahrens nicht zu verändern,
6. Nachforderungen ausschließlich auf bereits festgelegte Anforderungen zu beziehen,
7. bei konkreten Zweifeln eine ordnungsgemäße Preisaufklärung durchzuführen und
8. sämtliche Prüfungsschritte nachvollziehbar im Vergabevermerk zu dokumentieren.

Soll eine bestimmte Art von Referenz zwingend nachgewiesen werden, muss dies bereits in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen eindeutig festgelegt sein. Die Formulierung „Sondierung oder Räumung“ darf später nicht in „ausschließlich Räumung“ umgedeutet werden.

 

Praxishinweis für Bieter

Bieter sollten die Vergabeunterlagen frühzeitig daraufhin prüfen, ob der Preis das alleinige Zuschlagskriterium ist und ob die Leistungs- und Eignungsanforderungen hinreichend bestimmt sind.

Wer qualitative Zuschlagskriterien für zwingend erforderlich hält, muss einen erkennbaren Verstoß rechtzeitig vor Ablauf der Angebotsfrist rügen. Eine Beanstandung erst nach Erhalt der Vorabinformation kann präkludiert sein.

Erhält ein Bieter ein Nachforderungsschreiben, sollte er außerdem vergleichen, ob die dort genannten Anforderungen mit den ursprünglichen Vergabeunterlagen übereinstimmen. Führt das Schreiben neue oder strengere Anforderungen ein, sollte dies unverzüglich und konkret gerügt werden.

Zweifel an der Eignung oder Auskömmlichkeit eines Konkurrenzangebots dürfen nicht allein auf dessen niedrigen Preis gestützt werden. Erfolgversprechender sind konkrete tatsächliche Anhaltspunkte, die auf fehlende Referenzen, unzureichende Qualifikationen oder eine objektiv nicht nachvollziehbare Kalkulation hindeuten.

 

Fazit

Die VK Mecklenburg-Vorpommern bestätigt, dass der öffentliche Auftraggeber den Zuschlag grundsätzlich allein nach dem niedrigsten Preis oder den niedrigsten Kosten erteilen darf. Auch technisch anspruchsvolle Leistungen wie Kampfmittelsondierung und Kampfmittelräumung müssen nicht zwingend anhand zusätzlicher qualitativer Zuschlagskriterien bewertet werden.

Voraussetzung ist ein verbindlich festgelegtes Qualitätsniveau. Die Vergabestelle muss durch Leistungsbeschreibung, Eignungskriterien und besondere Qualifikationsnachweise sicherstellen, dass nur fachlich geeignete und vertragsgemäße Angebote in die Preiswertung gelangen.

Die Entscheidung unterstreicht zugleich die Bindung der Vergabestelle an ihre eigenen Vorgaben. Nach Ablauf der Angebotsfrist dürfen weder Zuschlagskriterien noch Eignungsanforderungen nachträglich geändert oder verschärft werden. Eine Nachforderung darf fehlende Nachweise ergänzen, aber keine neuen Anforderungen schaffen.

Fundstelle: VK Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 23.09.2025, Az. 1 VK 9/25. Die Entscheidung ist ohne amtlichen Leitsatz veröffentlicht.