Öffentliche Auftraggeber dürfen sich bei der Beschaffung von IT-Hardware nicht allein mit pauschalen Hinweisen auf Systemsicherheit, Standardisierung oder einen geringeren Administrationsaufwand auf die Produkte eines bestimmten Herstellers festlegen. Auch der Verzicht auf eine Losaufteilung setzt eine konkrete, ergebnisoffene Prüfung und nachvollziehbare Dokumentation voraus. Dies hat die Vergabekammer Niedersachsen in einem Beschluss zur Beschaffung von Hardware für ein Krankenhaus klargestellt. Wegen unzureichend begründeter Herstellerfestlegung und nicht hinreichend geprüfter Losaufteilung musste das Vergabeverfahren in den Stand vor der Bekanntmachung zurückversetzt werden.

 

Der Sachverhalt

Ein öffentlicher Auftraggeber schrieb im offenen Verfahren eine Rahmenvereinbarung über die Beschaffung verschiedener Hardwarekomponenten und Zubehörteile aus. Gegenstand der Ausschreibung waren insbesondere Notebooks, PCs, Bildschirme, Befundworkstations und Zubehör.

Die Rahmenvereinbarung sollte eine Laufzeit von 48 Monaten haben. Die Vergabeunterlagen verlangten ausdrücklich die Produkte beziehungsweise Komponenten eines bestimmten Herstellers. Auf den Zusatz „oder gleichwertiger Art“ wurde bewusst verzichtet. Zur Begründung verwies der Auftraggeber insbesondere auf die vorhandene IT-Infrastruktur, ein bereits etabliertes Client-Lifecycle-Management, Gesichtspunkte der IT-Sicherheit sowie das Ziel, Administrations-, Wartungs- und Supportaufwand möglichst gering zu halten. Zudem sollte die gesamte Hardware einheitlich im Rahmen eines Gesamtauftrags vergeben werden.Ein Unternehmen rügte sowohl die umfassende Herstellerbindung als auch den Verzicht auf eine Aufteilung in Teil- oder Fachlose. Es machte geltend, dass es sich bei den ausgeschriebenen Geräten weitgehend um standardisierte Hardware handele und auch Produkte anderer Hersteller die geforderten Leistungen erbringen könnten. Die Herstellerfestlegung hindere das Unternehmen daran, sich mit einem wettbewerbsfähigen Angebot am Verfahren zu beteiligen.

 

Die Entscheidung der Vergabekammer

Die Vergabekammer gab dem Nachprüfungsantrag statt. Sie stellte eine Verletzung der Bieterrechte fest und verpflichtete den Auftraggeber, das Vergabeverfahren bei fortbestehender Beschaffungsabsicht in den Stand vor der Bekanntmachung zurückzuversetzen sowie die Vergabeunterlagen neu zu erstellen. Die Entscheidung beruht im Wesentlichen auf zwei Vergaberechtsverstößen:

• Die Beschränkung auf die Produkte eines Herstellers war nicht hinreichend begründet.
• Die Möglichkeit einer Aufteilung in Teil- oder Fachlose war nicht ausreichend geprüft und dokumentiert worden.

 

Produktvorgaben erfordern Zahlen, Daten und Fakten

Nach § 31 Abs. 6 VgV darf die Leistungsbeschreibung grundsätzlich nicht auf eine bestimmte Produktion, Herkunft, Marke, einen bestimmten Typ oder ein bestimmtes Produkt verweisen, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden. Eine Ausnahme kommt nur in Betracht, wenn die Produktvorgabe durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt ist.

Die Vergabekammer erkannte ausdrücklich an, dass der Schutz der IT-Infrastruktur, die Verhinderung unberechtigter Zugriffe und die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit einer KRITIS-Umgebung legitime und sachgerechte Beschaffungsziele darstellen. Auch das Interesse, den Aufwand für parallele Prüfungen, Updates, Wartung und Support zu begrenzen, sei grundsätzlich nachvollziehbar.

Diese Ziele rechtfertigen jedoch nicht automatisch eine Beschränkung auf die Hardware eines bestimmten Herstellers. Der Auftraggeber muss vielmehr darlegen, weshalb gerade die gewählte Herstellerbindung zur Erreichung der Beschaffungsziele erforderlich ist. Hierzu bedarf es nach Auffassung der Vergabekammer eines prüffähigen Sachverhalts, der mit konkreten und aus dem jeweiligen Einzelfall abgeleiteten Zahlen, Daten und Fakten belegt wird. Allgemeine Schlagworte wie „Systemsicherheit“, „Standardisierung“, „Kompatibilität“ oder „Vermeidung von Mehraufwand“ genügen nicht.

Im entschiedenen Fall war insbesondere nicht ausreichend untersucht und dokumentiert worden,

• ob die behaupteten Sicherheits- und Funktionsvorteile tatsächlich in der Hardware des ausgewählten Herstellers begründet waren,
• ob sie möglicherweise auf einer bestimmten Softwarelösung beruhten,
• ob diese Software auch auf Geräten anderer Hersteller eingesetzt werden konnte,
• welche konkreten Inkompatibilitäten bei Produkten anderer Hersteller zu erwarten waren,
• welche zusätzlichen personellen oder finanziellen Aufwendungen tatsächlich entstehen würden,
• und ob die Herstellerbindung für sämtliche ausgeschriebenen Komponenten erforderlich war.

Dabei fiel besonders ins Gewicht, dass Bildschirme und Teile des Zubehörs nicht als unmittelbarer Bestandteil des IT-Sicherheitskonzepts dargestellt worden waren. Ein Sicherheitsvorteil, der möglicherweise nur für Notebooks oder bestimmte Dockingstationen bestand, konnte daher keine herstellerbezogene Beschränkung des gesamten Hardwarebedarfs rechtfertigen.

 

Markterkundung als wichtige Grundlage der Dokumentation

Die Vergabekammer beanstandete ferner, dass keine erkennbare Markterkundung nach § 28 VgV stattgefunden hatte. Zwar ist eine Markterkundung nicht in jedem Beschaffungsvorgang zwingend. Will sich ein öffentlicher Auftraggeber jedoch auf einen bestimmten Hersteller oder ein bestimmtes Produkt festlegen, kann sie eine wesentliche Grundlage dafür bilden, mögliche Alternativen und behauptete Alleinstellungsmerkmale belastbar zu überprüfen.

Eine herstellerspezifische Ausschreibung sollte deshalb regelmäßig erst nach einer strukturierten Untersuchung des Marktes erfolgen. Zu prüfen ist insbesondere, ob andere Hersteller funktional vergleichbare Lösungen anbieten und ob ein behauptetes technisches Alleinstellungsmerkmal tatsächlich besteht.

 

Lock-in-Effekte rechtfertigen keine automatische Fortschreibung des Bestands

Die Entscheidung verdeutlicht außerdem, dass eine bestehende Systemlandschaft nicht ohne Weiteres dauerhaft fortgeschrieben werden darf. Vorangegangene Beschaffungsentscheidungen können zwar technische Abhängigkeiten und sogenannte Lock-in-Effekte begründen. Solche Bindungen können im Einzelfall einen sachlichen Grund für eine Herstellerfestlegung oder eine Gesamtvergabe darstellen.

Der Auftraggeber muss jedoch konkret prüfen und dokumentieren, worin die technische Bindung besteht. Erforderlich ist insbesondere die Feststellung, ob eine bestimmte Funktion tatsächlich ausschließlich mit Komponenten des bisherigen Herstellers gewährleistet werden kann. Die bloße Tatsache, dass der Auftraggeber bereits Produkte eines Herstellers einsetzt und ein Herstellerwechsel organisatorischen Aufwand verursacht, genügt nicht.

 

Losaufteilung ist der gesetzliche Regelfall

Auch die Entscheidung gegen eine Aufteilung in Teil- oder Fachlose hielt der Nachprüfung nicht stand.

Nach § 97 Abs. 4 GWB sind Leistungen grundsätzlich in der Menge in Teillose und getrennt nach Art oder Fachgebiet in Fachlose aufzuteilen. Eine zusammengefasste Vergabe ist nur zulässig, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.

Die Vergabekammer betont, dass der Auftraggeber die Vor- und Nachteile einer Losbildung neutral und unvoreingenommen untersuchen muss. Es reicht nicht aus, ausschließlich Gründe zusammenzustellen, die gegen eine Losaufteilung sprechen. Vielmehr müssen auch die für eine Losbildung sprechenden Gesichtspunkte ermittelt, gewichtet und mit den Gründen für eine Gesamtvergabe abgewogen werden.

Typischer organisatorischer Aufwand, zusätzliche Koordinierungsaufgaben oder die Notwendigkeit, mehrere Verträge zu verwalten, rechtfertigen für sich allein keine Gesamtvergabe. Diese Folgen sind regelmäßig mit jeder Losaufteilung verbunden und wurden vom Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen.

 

Eigenständiges Fachlos für Monitore?

Besondere Bedeutung maß die Vergabekammer der Frage bei, ob die Bildschirme als eigenständiges Fachlos auszuschreiben waren. Für einen gesonderten Markt sprach nach ihrer Auffassung insbesondere, dass es spezialisierte Monitorhersteller gibt, die neben Anbietern eines vollständigen Hardwareportfolios auftreten.

Hinzu kam, dass Monitore nach den Feststellungen der Vergabekammer nicht zum Kernbereich des Sicherheitskonzepts gehörten und weder regelmäßige Updates noch vergleichbare Kompatibilitätsprüfungen erforderten. Auch die unterschiedliche Nutzungsdauer von Monitoren einerseits sowie PCs und Notebooks andererseits wurde als Gesichtspunkt für eine getrennte Betrachtung herangezogen.

Die Vergabekammer ordnete nicht unmittelbar die Bildung bestimmter Lose an. Sie verpflichtete den Auftraggeber jedoch, die Möglichkeit einer Fachlosbildung, insbesondere für Monitore und Zubehör, nachvollziehbar zu prüfen und das Ergebnis in der Vergabedokumentation festzuhalten.

 

Nachträgliche Begründungen sind problematisch

Die maßgeblichen Erwägungen müssen zeitnah im Vergabevermerk dokumentiert werden. Im Nachprüfungsverfahren nachgereichte Unterlagen können eine ursprünglich unzureichende Dokumentation jedenfalls dann nicht zuverlässig ersetzen, wenn sie erstmals auf die im Nachprüfungsverfahren erhobenen Beanstandungen reagieren.

Öffentliche Auftraggeber sollten die Entscheidung über eine Herstellerbindung und eine Gesamtvergabe daher vor Einleitung des Vergabeverfahrens treffen und vollständig dokumentieren. Die Dokumentation muss erkennen lassen,

• welche technischen und wirtschaftlichen Anforderungen bestehen,
• welche Alternativen untersucht wurden,
• auf welcher Tatsachengrundlage die Prognose beruht,
• welche Vor- und Nachteile einer produktneutralen Ausschreibung festgestellt wurden,
• welche Teil- und Fachlose in Betracht kommen,
• und weshalb die Gründe für eine Herstellerbindung oder Gesamtvergabe im konkreten Fall überwiegen.

Praxishinweise für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung zeigt, dass bei IT-Beschaffungen eine frühzeitige technische und vergaberechtliche Abstimmung erforderlich ist. Vor einer produktspezifischen Ausschreibung sollten Auftraggeber insbesondere:

• den tatsächlichen Beschaffungsbedarf funktional und produktneutral beschreiben,
• bestehende technische Abhängigkeiten konkret identifizieren,
• zwischen hardware-, software- und organisationsbedingten Anforderungen unterscheiden,
• eine Markterkundung durchführen und dokumentieren,
• behauptete Sicherheits- und Kompatibilitätsrisiken technisch belegen,
• mögliche Mehrkosten und Personalaufwände nachvollziehbar quantifizieren,
• die Erforderlichkeit der Herstellerbindung für jede einzelne Produktgruppe gesondert prüfen,
• Teil- und Fachlose ergebnisoffen untersuchen,
• die für und gegen eine Losbildung sprechenden Gesichtspunkte miteinander abwägen,
• sämtliche tragenden Erwägungen vor Bekanntmachung im Vergabevermerk festhalten.

 

Praxishinweise für Bieter

Bieter sollten Hersteller- und Produktvorgaben sowie den Verzicht auf eine Losaufteilung frühzeitig prüfen. Bestehen Zweifel an der sachlichen Rechtfertigung, müssen erkennbare Vergaberechtsverstöße innerhalb der Fristen des § 160 Abs. 3 GWB gerügt werden.

Eine Rüge sollte möglichst konkret darlegen,

• welche alternativen Produkte oder Hersteller die Anforderungen erfüllen können,
• warum kein technisches Alleinstellungsmerkmal besteht,
• wie die Produktvorgabe den Wettbewerb einschränkt,
• weshalb eine Teilnahme am Verfahren erschwert oder verhindert wird,
• und welche sachgerechten Teil- oder Fachlose gebildet werden könnten.

 

Fazit

Die Entscheidung der Vergabekammer Niedersachsen setzt hohe Anforderungen an Herstellerfestlegungen und Gesamtvergaben bei IT-Beschaffungen. Sicherheitsanforderungen, Standardisierungsinteressen und bestehende Systemlandschaften können eine produktspezifische Ausschreibung grundsätzlich rechtfertigen. Sie ersetzen jedoch keine belastbare Einzelfallprüfung.

Entscheidend ist eine konkrete, technische und wirtschaftliche Dokumentation. Pauschale Hinweise auf Kompatibilität, Administrationsaufwand oder Systemsicherheit reichen nicht aus. Ebenso muss die Losaufteilung als gesetzlicher Regelfall ernsthaft, neutral und für jede Produktgruppe gesondert geprüft werden.