VK Niedersachsen, Beschluss vom 08.08.2025, Az. VgK-30/2025

Stellt eine Vergabestelle nach einer Bieterrüge fest, dass sie ein wertungsfähiges Angebot zu Unrecht ausgeschlossen hat, darf und muss sie ihre fehlerhafte Entscheidung korrigieren. Eine zulässige Angebotsaufklärung liegt vor, wenn lediglich der bereits bei Ablauf der Angebotsfrist feststehende Angebotsinhalt klargestellt wird, ohne dass der Bieter sein Angebot nachträglich verändert.

Dies hat die Vergabekammer Niedersachsen in einem Nachprüfungsverfahren über die Lieferung von Kurzwaffenschränken entschieden. Der Nachprüfungsantrag eines Bieters, der zunächst für den Zuschlag vorgesehen war, wurde zurückgewiesen.

 

Der Sachverhalt

Der öffentliche Auftraggeber schrieb im offenen Verfahren eine Rahmenvereinbarung über die Lieferung von Kurzwaffenschränken aus. Für die Kalkulation des Angebotspreises war eine voraussichtliche Abnahmemenge von 2.000 Schränken vorgesehen. Einziges Zuschlagskriterium war der Gesamtpreis.

Die Leistungsbeschreibung enthielt unter anderem folgende Mindestanforderungen:

• Zertifizierung mit Widerstandsgrad 0 nach DIN EN 1143-1,
• Elektronikschloss ohne Notschlüssel,
• zweiwandige Ausführung,
• Bohrungen im Boden und in der Rückwand zur Befestigung im Mauerwerk,
• Befestigungsmaterial sowie
• eine deutschsprachige Bedienungs- und Montageanleitung.

Bei der ersten Angebotsprüfung ging der Auftraggeber davon aus, dass das Angebot der späteren Zuschlagsprätendentin zwei Mindestanforderungen nicht erfülle. Das eingereichte Muster sollte nach der ursprünglichen Bewertung über einen Notschlüssel verfügen. Außerdem nahm die Vergabestelle an, dass lediglich eine Bodenbohrung, nicht aber die geforderte Bohrung in der Rückwand vorhanden sei. Das Angebot wurde deshalb gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 4 VgV ausgeschlossen.

Die zweitplatzierte Bieterin wurde daraufhin zunächst darüber informiert, dass ihr Angebot für den Zuschlag vorgesehen sei. Die ausgeschlossene Bieterin rügte jedoch ihren Ausschluss und wies darauf hin, dass das eingereichte Muster kein Schloss mit Notschlüssel aufweise und sowohl über eine Boden- als auch über eine Rückwandbohrung verfüge.

 

Erneute Angebotsprüfung nach der Rüge

Die Vergabestelle nahm die Rüge zum Anlass, das Angebot erneut zu prüfen und eine Angebotsaufklärung nach § 15 Abs. 5 VgV durchzuführen. Dabei stellte sie fest, dass die angebotene Ausführung tatsächlich sämtliche Mindestanforderungen erfüllte.

Das Produkt war grundsätzlich in zwei Varianten erhältlich:

• als Ausführung mit Elektronikschloss ohne Schlüssel und
• als Ausführung mit Doppelbarthochsicherheitsschloss und Schlüsseln.

Die dem Angebot beigefügte Artikelnummer bezeichnete jedoch eindeutig die ausschreibungskonforme Variante mit Elektronikschloss. Auch die Produktabbildungen, die Bedienungsanleitung und das bereits mit dem Angebot eingereichte Muster bestätigten diese Ausführung. Das Muster verfügte zudem über die geforderten Bohrungen im Boden und in der Rückwand.

Die Vergabestelle nahm deshalb den zunächst erklärten Angebotsausschluss zurück und bezog das Angebot wieder in die Wertung ein. Da dieses Angebot preislich günstiger war, änderte sich die Rangfolge. Nunmehr sollte die zunächst ausgeschlossene Bieterin den Zuschlag erhalten.

Die zunächst für den Zuschlag vorgesehene Bieterin rügte diese Entscheidung und leitete anschließend ein Nachprüfungsverfahren ein.

 

Die Entscheidung der Vergabekammer

Die Vergabekammer wies den Nachprüfungsantrag als unbegründet zurück.

Das Angebot der Zuschlagsprätendentin habe von Anfang an den Anforderungen der Vergabeunterlagen entsprochen. Der Auftraggeber sei daher weder verpflichtet noch berechtigt gewesen, das Angebot wegen einer Änderung der Vergabeunterlagen auszuschließen. Der ursprüngliche Ausschluss sei vergaberechtswidrig gewesen und habe korrigiert werden dürfen.

Die Vergabekammer bestätigte insbesondere:

• Das ursprüngliche Angebot war eindeutig und leistungsbeschreibungskonform.
• Die Angebotsaufklärung führte zu keiner nachträglichen Änderung des Angebots.
• Die Vergabestelle durfte der berechtigten Rüge selbst abhelfen.
• Die spätere Preisprüfung bestätigte die Angemessenheit des Angebots.
• Die nach der Korrektur geänderte Zuschlagsentscheidung war rechtmäßig.

 

Kein Angebotsausschluss ohne vollständige Prüfung

Nach § 57 Abs. 1 Nr. 4 VgV sind Angebote auszuschließen, bei denen der Bieter Änderungen oder Ergänzungen an den Vergabeunterlagen vorgenommen hat. Eine solche Änderung liegt vor, wenn der Bieter von den Vorgaben der Vergabeunterlagen inhaltlich abweicht und damit im Ergebnis eine andere als die ausgeschriebene Leistung anbietet.

Die Vorschrift soll sicherstellen, dass nur inhaltlich vergleichbare Angebote gewertet werden. Sie schützt zugleich die Transparenz des Verfahrens, die Gleichbehandlung der Bieter und das Zustandekommen eines Vertrags mit übereinstimmenden Willenserklärungen. Auf die Wesentlichkeit oder Wettbewerbsrelevanz einer Abweichung kommt es dabei grundsätzlich nicht an.

Ein Ausschluss setzt allerdings voraus, dass eine Abweichung tatsächlich vorliegt. Die Vergabestelle muss deshalb sämtliche fristgerecht eingereichten Angebotsbestandteile in ihre Prüfung einbeziehen. Dazu gehörten im entschiedenen Fall insbesondere:

• der Angebotsvordruck,
• die dort angegebene Artikelnummer,
• das beigefügte Produktdatenblatt,
• die Produktabbildungen,
• die Bedienungsanleitung und
• das fristgerecht eingereichte Produktmuster.

Nach Auffassung der Vergabekammer hätte bereits die vollständige Prüfung dieser Unterlagen ergeben, dass die Bieterin eindeutig die Variante mit Elektronikschloss ohne Schlüssel angeboten hatte. Spätestens die Inaugenscheinnahme des Musters hätte zudem bestätigt, dass auch die geforderten Bohrungen vorhanden waren.

 

Grenze zwischen Aufklärung und Angebotsänderung

Die Entscheidung verdeutlicht die Abgrenzung zwischen einer zulässigen Angebotsaufklärung und einer unzulässigen Änderung des Angebots.

Nach § 15 Abs. 5 VgV darf die Vergabestelle von einem Bieter Aufklärung über sein Angebot verlangen. Die Aufklärung darf jedoch nicht dazu führen, dass der Bieter den Angebotsinhalt nach Ablauf der Angebotsfrist verändert, ergänzt oder verbessert.

Eine zulässige Aufklärung liegt vor, wenn lediglich geklärt wird, was der Bieter bereits innerhalb der Angebotsfrist angeboten hat. Entscheidend ist, dass der objektiv feststehende Angebotsinhalt unverändert bleibt.

Im vorliegenden Fall bestätigte die Bieterin im Rahmen der Aufklärung lediglich,

• welche der beiden Produktvarianten angeboten worden war,
• für welche Variante der angegebene Preis galt und
• dass die angebotene Ausführung über eine Boden- und eine Rückwandbohrung einschließlich Verankerungsmaterial verfügte.

Diese Angaben waren bereits durch die Angebotsunterlagen und das fristgerecht eingereichte Muster gedeckt. Die Bieterin erhielt insbesondere keine Gelegenheit, ein anderes Produkt oder einen anderen Preis anzubieten. Die Aufklärung führte daher nicht zu einer Änderung des Angebots.

 

Rüge ermöglicht Selbstkorrektur der Vergabestelle

Von besonderer praktischer Bedeutung sind die Ausführungen der Vergabekammer zum Sinn und Zweck der Rügeobliegenheit nach § 160 Abs. 3 Satz 1 GWB.

Die Rüge soll der Vergabestelle ermöglichen, einen behaupteten Vergabefehler frühzeitig zu überprüfen und bei sachlicher Berechtigung zu korrigieren. Damit sollen unnötige Nachprüfungsverfahren vermieden und das Vergabeverfahren beschleunigt werden.

Eine Vergabestelle ist daher nicht an eine einmal getroffene Ausschluss- oder Wertungsentscheidung gebunden. Ergibt die Prüfung einer Rüge, dass ein Angebot zu Unrecht ausgeschlossen wurde, darf die Vergabestelle den Fehler berichtigen, erneut in die Prüfung und Wertung eintreten und eine geänderte Zuschlagsentscheidung treffen.

Ein Bieter kann sich folglich nicht darauf verlassen, dass eine zu seinen Gunsten ergangene, aber objektiv fehlerhafte Wertungsentscheidung bis zum Zuschlag unverändert bleibt. Die bloße Vorabinformation nach § 134 GWB begründet noch keinen Anspruch auf Erteilung des Zuschlags. Die Vergabestelle bleibt bis zum Zuschlag verpflichtet, erkannte Vergabefehler zu korrigieren. Die Vergabekammer sah die Rücknahme des ursprünglichen Ausschlusses deshalb als sachgerechte Selbstabhilfe an.

 

Geänderte Rangfolge nach erneuter Wertung

Die Änderung der Zuschlagsentscheidung verstieß nach Auffassung der Vergabekammer nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.

Die zunächst für den Zuschlag vorgesehene Antragstellerin hatte im Zuschlagskriterium Preis nicht das günstigste Angebot abgegeben. Sie war nur deshalb vorübergehend zur Zuschlagsprätendentin geworden, weil das preislich günstigere Angebot zunächst ausgeschlossen worden war.

Nachdem sich dieser Ausschluss als fehlerhaft erwiesen hatte, musste das günstigere Angebot wieder in die Wertung einbezogen werden. Bei nur einem Zuschlagskriterium, dem Gesamtpreis, führte dies zwangsläufig zu einer geänderten Rangfolge.

 

Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote

Die Antragstellerin beanstandete außerdem, dass das Angebot der Zuschlagsprätendentin nicht rechtzeitig auf seine Auskömmlichkeit geprüft worden sei.

Nach § 60 Abs. 1 VgV muss der Auftraggeber eine Aufklärung verlangen, wenn ein Angebotspreis im Verhältnis zur ausgeschriebenen Leistung ungewöhnlich niedrig erscheint. Eine starre gesetzliche Aufgreifschwelle besteht für Liefer- und Dienstleistungen nach der VgV nicht. Nach den von der Vergabekammer herangezogenen Nachweisen orientieren sich Rechtsprechung und Literatur in diesem Bereich mehrheitlich an einem Preisabstand von 20 Prozent zum nächsthöheren Angebot. Maßgeblich bleiben jedoch die Umstände des Einzelfalls.

Im entschiedenen Fall wurde diese Schwelle nach den Feststellungen der Vergabekammer bei Weitem nicht erreicht. Der Auftraggeber führte dennoch im Verlauf des Nachprüfungsverfahrens eine Angemessenheitsprüfung durch. Die Bieterin erläuterte ihre günstigen Einkaufskonditionen aufgrund langfristiger Rahmenverträge, ihre Erfahrungen mit vergleichbaren Aufträgen und die Grundlagen ihrer Kalkulation. Die Vergabekammer hielt die Prüfung für ausreichend und den angebotenen Preis für plausibel.

Die Entscheidung stellt zugleich klar, dass selbst ein Unterkostenangebot nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden darf. Maßgeblich ist, ob nach der Aufklärung Zweifel an einer vertragsgemäßen und ordnungsgemäßen Leistungserbringung verbleiben.

 

Praxishinweise für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung enthält wichtige Hinweise für die Angebotsprüfung:

• Sämtliche Angebotsbestandteile prüfen

  Vor einem Ausschluss müssen Angebotsvordruck, Artikelnummern, Datenblätter, Abbildungen, Erklärungen, Bedienungsanleitungen und fristgerecht eingereichte Muster vollständig und zusammenhängend ausgewertet werden.

• Widersprüche zunächst auslegen

  Nicht jede unklare oder auf den ersten Blick widersprüchliche Produktbezeichnung rechtfertigt unmittelbar einen Ausschluss. Zunächst ist zu prüfen, ob sich der Angebotsinhalt durch Auslegung der vorhandenen Unterlagen eindeutig bestimmen lässt.

• Aufklärung klar begrenzen

  Ein Aufklärungsschreiben sollte ausdrücklich festhalten, dass weder das angebotene Produkt noch der Angebotspreis geändert werden dürfen.

• Rügen ergebnisoffen prüfen

  Eine Rüge verlangt eine erneute sachliche Prüfung. Stellt sich die ursprüngliche Entscheidung als fehlerhaft heraus, ist eine dokumentierte Selbstabhilfe zulässig und geboten.

• Korrektur nachvollziehbar dokumentieren

  Die Vergabeakte sollte erkennen lassen, weshalb die erste Prüfung fehlerhaft war, welche Unterlagen erneut geprüft wurden und warum das Angebot nunmehr als wertungsfähig beurteilt wird.

• Geänderte Vorabinformation versenden

  Ändert sich infolge der erneuten Prüfung die Rangfolge, ist die Zuschlagsentscheidung neu zu treffen und den betroffenen Bietern im Rahmen des § 134 GWB mitzuteilen.

• Preisprüfung gesondert dokumentieren

  Bestehen Anhaltspunkte für einen ungewöhnlich niedrigen Preis, sind die Kalkulationserläuterungen des Bieters anzufordern und das Ergebnis der Plausibilitätsprüfung in der Vergabeakte festzuhalten.

 

Praxishinweise für Bieter

Auch für Bieter ergeben sich wichtige Konsequenzen:

• Das angebotene Produkt sollte durch eine eindeutige Artikelnummer bezeichnet werden.
• Angebotsvordruck, Datenblatt, Produktabbildung und Bedienungsanleitung müssen widerspruchsfrei auf dieselbe Produktvariante hinweisen.
• Werden Produktmuster verlangt, müssen diese exakt der angebotenen Ausführung entsprechen.
• Ein unberechtigter Ausschluss sollte unverzüglich und unter konkreter Bezugnahme auf die bereits eingereichten Angebotsbestandteile gerügt werden.
• Im Rahmen einer Angebotsaufklärung darf lediglich der ursprüngliche Angebotsinhalt erläutert werden.
• Eine nachträgliche Auswahl einer anderen Produktvariante oder eine Änderung des Preises bleibt unzulässig.
• Bei einer Preisaufklärung sollten Einkaufskonditionen, Mengeneffekte, Erfahrungswerte und die gesicherte vertragsgemäße Leistungserbringung nachvollziehbar erläutert werden.

 

Fazit

Die Entscheidung stärkt die Selbstkorrektur im Vergabeverfahren. Eine Vergabestelle darf eine fehlerhafte Ausschlussentscheidung nach einer berechtigten Rüge überprüfen und zurücknehmen. Dies gilt auch dann, wenn einem anderen Bieter zuvor bereits mitgeteilt worden war, dass sein Angebot für den Zuschlag vorgesehen sei.

Entscheidend bleibt die Grenze zwischen Aufklärung und Angebotsänderung: Die Vergabestelle darf klären, was innerhalb der Angebotsfrist angeboten wurde. Sie darf dem Bieter aber nicht ermöglichen, sein Angebot nachträglich zu ergänzen, auszutauschen oder preislich zu verändern.

Für die Praxis zeigt der Beschluss zugleich, wie wichtig eine vollständige und sorgfältige Angebotsprüfung ist. Produktdatenblätter dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Artikelnummern, Abbildungen, Bedienungsanleitungen und eingereichte Muster sind gemeinsam auszuwerten, bevor ein Angebot wegen einer vermeintlichen Abweichung von Mindestanforderungen ausgeschlossen wird.