Vorinstanz: VK Westfalen, Beschluss vom 13.08.2025, Az. VK 1-41/25

 

Öffentliche Auftraggeber dürfen ihre Leistungsbeschreibung grundsätzlich nicht auf Produkte eines bestimmten Herstellers zuschneiden. Eine produktspezifische Ausschreibung kann ausnahmsweise gerechtfertigt sein, wenn objektive technische oder wirtschaftliche Gründe vorliegen. Diese Gründe müssen jedoch konkret, nachvollziehbar und auf den jeweiligen Auftrag bezogen dargelegt werden.

Das OLG Düsseldorf hat mit Beschluss vom 02.09.2026 die Anforderungen an solche Produktvorgaben bei der Beschaffung von IT-Geräten weiter konkretisiert. Allgemeine Hinweise auf eine vorhandene Systemlandschaft, mögliche Kompatibilitätsprobleme, zusätzlichen Supportaufwand oder den Verlust bereits erworbener Lizenzen reichen nicht aus. Der Auftraggeber muss vielmehr belastbar untersuchen und dokumentieren, welche konkreten Nachteile eine produktneutrale Beschaffung verursachen würde.

 

Der Fall

Eine Stadt schrieb europaweit die Lieferung von 665 Tablets und zugehörigen Schutzhüllen für verschiedene Schulen aus. Bei den Tablets wurde ein bestimmtes Produkt eines bestimmten Herstellers vorgegeben. Einziges Zuschlagskriterium war der Preis.

In den Schulen waren bereits rund 2.950 Tablets dieses Herstellers im Einsatz. Schüler und Lehrkräfte arbeiteten mit diesen Geräten. Die zentrale Verwaltung erfolgte über ein bestehendes Mobile-Device-Management-System, kurz MDM-System. Dieses konnte ausschließlich Geräte mit dem Betriebssystem des vorgegebenen Herstellers verwalten.

Der öffentliche Auftraggeber begründete die produktspezifische Ausschreibung im Wesentlichen mit folgenden Gesichtspunkten:

• Das vorhandene MDM-System könne keine Geräte anderer Hersteller verwalten.
• Ein zweites MDM-System führe zu erheblicher Mehrarbeit und möglicherweise zu einer höheren Fehlerquote.
• Ein vollständiger Wechsel des MDM-Systems erfordere die Umstellung sämtlicher vorhandener Geräte.
• Für die Bestandsgeräte seien dauerhafte Lizenzen angeschafft worden, deren Wert bei einem Systemwechsel zumindest teilweise verloren gehe.
• Der Betrieb unterschiedlicher Geräte und Betriebssysteme könne zu Problemen bei Support, Unterrichtsgestaltung und Synchronisation führen.
• Lehrkräfte müssten gegebenenfalls mit unterschiedlichen Anwendungen und Steuerungsprogrammen arbeiten.

Eine Herstellerin konkurrierender Tablets rügte einen Verstoß gegen das Gebot der produktneutralen Ausschreibung. Die Vergabekammer Westfalen hielt die Herstellerfestlegung noch für sachlich gerechtfertigt und wies den Nachprüfungsantrag zurück.

Das OLG Düsseldorf hob die Entscheidung auf. Der Auftraggeber muss das Vergabeverfahren bei fortbestehender Beschaffungsabsicht in den Stand vor Absendung der Bekanntmachung zurückversetzen.

 

Grundsatz der produktneutralen Leistungsbeschreibung

Nach § 31 VgV ist die Leistungsbeschreibung so zu fassen, dass alle Unternehmen den gleichen Zugang zum Vergabeverfahren erhalten. Die Ausschreibungsbedingungen dürfen den Wettbewerb nicht ohne hinreichenden sachlichen Grund auf Produkte oder Erzeugnisse eines bestimmten Herstellers beschränken.

Die Leistungsbeschreibung darf grundsätzlich nicht auf

• eine bestimmte Produktion,
• eine bestimmte Herkunft,
• ein besonderes Verfahren,
• eine Marke,
• ein Patent,
• einen Typ oder
• ein Produkt eines bestimmten Herstellers

verweisen, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden.

Von diesem Grundsatz sieht § 31 Abs. 6 VgV zwei unterschiedliche Ausnahmen vor.

Zum einen kann eine konkrete Produktvorgabe durch den Auftragsgegenstand sachlich gerechtfertigt sein. In diesem Fall handelt es sich um eine produktscharfe Ausschreibung, bei der nur das konkret vorgegebene Produkt angeboten werden darf.

Zum anderen kann ein bestimmtes Produkt ausnahmsweise zur Beschreibung des Auftragsgegenstands verwendet werden, wenn dieser andernfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann. In diesem Fall muss der Zusatz „oder gleichwertig“ verwendet werden.

Diese beiden Fallgruppen dürfen nicht miteinander vermischt werden. Der Zusatz „oder gleichwertig“ gehört nur zur beschreibenden Verwendung eines Leitfabrikats. Er heilt keine unzureichend begründete produktscharfe Ausschreibung.

 

Beurteilungsspielraum, aber keine freie Herstellerwahl

Das OLG Düsseldorf erkennt an, dass dem öffentlichen Auftraggeber bei der Einschätzung, ob die Vorgabe eines bestimmten Herstellers gerechtfertigt ist, ein Beurteilungsspielraum zusteht.

Dieser Spielraum bedeutet jedoch nicht, dass eine Herstellerfestlegung allein aufgrund einer allgemeinen Zweckmäßigkeitsentscheidung zulässig wäre. Erforderlich sind vielmehr nachvollziehbare, objektive und auftragsbezogene Gründe. Diese müssen

• tatsächlich vorliegen,
• willkürfrei ermittelt worden sein,
• die Einschränkung des Wettbewerbs rechtfertigen,
• im Verhältnis zum Beschaffungsziel stehen und
• nachvollziehbar dokumentiert werden.

Weil produktspezifische Vorgaben den Wettbewerb einschränken, sind die gesetzlichen Ausnahmen eng und restriktiv auszulegen.

Der Auftraggeber trägt die Darlegungs- und Feststellungslast für die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands. Lassen sich die technischen oder wirtschaftlichen Gründe nicht feststellen, geht dies zu seinen Lasten.

 

Eine Markterkundung ist nicht zwingend, konkrete Ermittlungen aber schon

Nach der Entscheidung des OLG Düsseldorf ist vor einer produktspezifischen Ausschreibung nicht zwingend eine förmliche Markterkundung durchzuführen.

Dies entbindet den Auftraggeber jedoch nicht davon, die entscheidungserheblichen Tatsachen auf einer belastbaren Grundlage zu ermitteln. Gerade wenn sich die Produktvorgabe auf technische Abhängigkeiten, Umstellungsaufwand oder Folgekosten stützt, müssen diese Gesichtspunkte hinreichend konkret untersucht werden.

Eine bloße Annahme, ein Systemwechsel oder Mischbetrieb werde wahrscheinlich aufwendig, fehleranfällig oder unwirtschaftlich sein, genügt nicht. Erforderlich ist eine Tatsachengrundlage, anhand derer geprüft werden kann, ob tatsächlich ein unverhältnismäßiger Mehraufwand oder eine nicht hinnehmbare Beeinträchtigung der Funktionalität droht.

 

Vorhandene IT-Systeme können eine Produktvorgabe rechtfertigen

Das Gericht stellt nicht grundsätzlich infrage, dass die Einbindung neuer Komponenten in eine vorhandene Hard- oder Softwareumgebung eine produktspezifische Beschaffung rechtfertigen kann.

Eine sachliche Rechtfertigung kann insbesondere gegeben sein, wenn die Festlegung auf ein bestimmtes Produkt

• tatsächlich bestehende Sicherheitsrisiken wesentlich verringert,
• konkrete Fehlfunktionen verhindert,
• nachweisbare Kompatibilitätsprobleme vermeidet oder
• die notwendige Funktionsfähigkeit eines Gesamtsystems gewährleistet.

In sicherheitsrelevanten Bereichen dürfen öffentliche Auftraggeber nach der Rechtsprechung grundsätzlich den sichersten Weg wählen und bestehende Risikopotenziale möglichst ausschließen.

Nicht jedes IT-System ist jedoch allein deshalb sicherheitsrelevant, weil sein Ausfall oder seine Fehlfunktion störend wäre. Bei allgemeinen Kompatibilitätsfragen muss der Auftraggeber konkret darlegen, dass ein Wechsel des Systems oder eine produktneutrale Ergänzung entweder einen unverhältnismäßigen Mehraufwand verursachen oder die Funktionalität in nicht hinnehmbarer Weise beeinträchtigen würde.

 

Kein allgemeiner Bestandsschutz für gewachsene Herstellerbindungen

Von besonderer Bedeutung ist die Aussage des Senats, dass eine bestehende Bindung an einen Hersteller zukünftige produktspezifische Beschaffungen nicht automatisch rechtfertigt.

Es gibt keinen allgemeinen Rechtssatz, wonach eine einmal entstandene Systemabhängigkeit bei sämtlichen Folgebeschaffungen hinzunehmen wäre. Vielmehr ist bei jeder neuen Beschaffung erneut zu prüfen, ob die Produktvorgabe nach den konkreten Umständen noch gerechtfertigt ist.

Der bloße Hinweis, dass bereits zahlreiche Geräte eines Herstellers vorhanden sind und ein funktionierendes Verwaltungssystem eingesetzt wird, genügt nicht. Andernfalls könnte eine einmal getroffene Produktentscheidung den Wettbewerb bei allen zukünftigen Ersatz- und Erweiterungsbeschaffungen dauerhaft ausschließen.

Die Rechtmäßigkeit einer Herstellerfestlegung bleibt daher eine Einzelfallentscheidung. Dabei sind insbesondere folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen:

1. Umfang und Restnutzungsdauer der vorhandenen Geräte,
2. Verhältnis zwischen Ersatzbeschaffung und tatsächlicher Erweiterung,
3. technische Möglichkeiten eines Parallelbetriebs,
4. verfügbare herstelleroffene Verwaltungssysteme,
5. tatsächlicher Aufwand eines Systemwechsels,
6. Kosten der Migration und des laufenden Betriebs,
7. Kompatibilität bereits eingesetzter Software,
8. Schulungs- und Supportbedarf sowie
9. konkrete Risiken für Sicherheit und Funktionsfähigkeit.

 

Umstellung des MDM-Systems nicht belastbar untersucht

Der Auftraggeber hatte angenommen, dass bei einer produktneutralen Beschaffung entweder ein zweites MDM-System betrieben oder das vorhandene System vollständig ersetzt werden müsse.

Für eine vollständige Umstellung war im Vergabevermerk zunächst ein Aufwand von 60 Minuten je Bestandsgerät angesetzt worden. Daraus wurden bei rund 2.950 Geräten insgesamt 2.950 Arbeitsstunden und eine mehrmonatige Bindung des IT-Personals abgeleitet.

Im Nachprüfungsverfahren stellte sich jedoch heraus, dass diese Berechnung auf unzutreffenden Vorstellungen über den technischen Ablauf beruhte. Zahlreiche Geräte konnten offenbar gesammelt konfiguriert werden. Damit war die zentrale Grundlage der ursprünglichen Aufwandsschätzung nicht tragfähig.

Der Auftraggeber verwies anschließend allgemein auf weitere Tätigkeiten, etwa

• das Einsammeln der Geräte,
• die Konzeption einer neuen MDM-Struktur,
• den Aufbau einer Testumgebung,
• die Schulung des IT-Personals und
• die Anpassung von Überlassungsverträgen.

Konkrete zeitliche und wirtschaftliche Ermittlungen hierzu fehlten jedoch.

Das OLG Düsseldorf stellte klar: Solange der tatsächliche Umstellungsaufwand nicht wenigstens seiner Größenordnung nach feststeht, kann nicht beurteilt werden, ob er verhältnismäßig oder unverhältnismäßig ist.

 

Auch der Parallelbetrieb muss konkret untersucht werden

Entsprechendes galt für den möglichen Betrieb zweier MDM-Systeme.

Der Auftraggeber hatte geltend gemacht, zwei Systeme müssten getrennt konfiguriert, gewartet und aktualisiert werden. Updates würden zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingespielt. Dies führe zu zusätzlichem Aufwand und möglichen Fehlerquellen.

Das Gericht hielt diese Angaben für zu allgemein. Es fehlten insbesondere konkrete Feststellungen dazu,

• wie häufig Konfigurationen erforderlich wären,
• welcher zusätzliche Wartungsaufwand entstünde,
• wie oft Updates durchgeführt werden müssten,
• welches Personal hierfür benötigt würde,
• welche zusätzlichen Kosten anfielen und
• welche konkreten Funktions- oder Sicherheitsprobleme zu erwarten wären.

Der bloße Umstand, dass ein Parallelbetrieb mit zusätzlichem Aufwand verbunden ist, genügt nicht. Nahezu jede Einbeziehung eines weiteren Systems verursacht Mehrarbeit. Für eine Einschränkung des Wettbewerbs muss dieser Aufwand jedoch ein unverhältnismäßiges Maß erreichen.

 

Beschaffungsautonomie rechtfertigt keine unzureichend begründete Produktvorgabe

Öffentliche Auftraggeber bestimmen grundsätzlich selbst, was sie beschaffen möchten. Das Vergaberecht regelt im Ausgangspunkt nicht den Beschaffungsbedarf, sondern die Art und Weise seiner wettbewerblichen Deckung.

Der Auftraggeber hatte daraus abgeleitet, dass die Verpflichtung zur Anschaffung eines herstelleroffenen MDM-Systems einen unzulässigen Eingriff in seine Beschaffungsautonomie darstellen würde.

Das OLG Düsseldorf unterschied jedoch zwischen der grundsätzlich freien Bestimmung des Beschaffungsbedarfs und der Rechtfertigung einer wettbewerbsbeschränkenden Produktvorgabe.

Gegenstand des Nachprüfungsverfahrens war nicht die abstrakte Frage, welches MDM-System der Auftraggeber einsetzen soll. Zu prüfen war vielmehr, ob die Festlegung der neu zu beschaffenden Tablets auf einen bestimmten Hersteller nach § 31 Abs. 6 VgV zulässig war.

Wenn eine produktneutrale Beschaffung nur einen verhältnismäßigen Mehraufwand verursacht, kann der Auftraggeber verpflichtet sein, diesen Aufwand hinzunehmen. Die Berufung auf die Beschaffungsautonomie ersetzt daher nicht die nach § 31 Abs. 6 VgV erforderliche Rechtfertigung.

 

Fehlerhafte Berechnung verlorener Lizenzkosten

Der Auftraggeber hatte außerdem geltend gemacht, bei einem Wechsel des MDM-Systems gingen bereits erworbene Dauerlizenzen im Gesamtwert von rund 60.000 Euro verloren. Grundlage war ein Lizenzpreis von etwa 20 Euro je Gerät.

Auch diese Berechnung überzeugte den Senat nicht. Sie berücksichtigte insbesondere nicht,

• dass für auszutauschende Altgeräte ohnehin neue Lizenzen erforderlich geworden wären und
• dass bei weiter nutzbaren Geräten ein möglicher wirtschaftlicher Verlust nur entsprechend ihrer verbleibenden Restnutzungsdauer angesetzt werden konnte.

Eine vollständige Abschreibung sämtlicher Lizenzwerte war daher nicht plausibel. Auch wirtschaftliche Argumente müssen auf einer nachvollziehbaren und sachgerechten Berechnung beruhen.

 

Pauschale Hinweise auf Probleme im Schulbetrieb genügen nicht

Der Auftraggeber verwies außerdem auf mögliche Schwierigkeiten eines Mischbetriebs im Schulalltag. Unterschiedliche Geräte und Betriebssysteme könnten den Support erschweren, die Geschwindigkeit der Unterstützung verringern und den Einsatz verschiedener Lernprogramme erforderlich machen.

Das OLG Düsseldorf hielt auch diesen Vortrag für nicht ausreichend konkret.

Es fehlten insbesondere belastbare Angaben dazu,

• welche Lernprogramme ausschließlich mit dem vorhandenen Betriebssystem kompatibel waren,
• in welchen Klassen oder Schulen unterschiedliche Programme benötigt würden,
• welche Unterrichtsmaterialien konvertiert werden müssten,
• welcher konkrete Zeitaufwand hierdurch entstünde,
• welche Schulungsmaßnahmen notwendig wären,
• welche alternativen Steuerungsprogramme verfügbar wären und
• weshalb diese Alternativen nicht gleichwertig funktionieren würden.

Dass ein einheitliches System für Lehrkräfte, Schüler und IT-Support komfortabler ist, kann nachvollziehbar sein. Komfort, Gewöhnung und organisatorische Vereinfachung genügen aber nicht ohne Weiteres, um konkurrierende Produkte vollständig vom Wettbewerb auszuschließen.

 

Produktvorgabe und Leitfabrikat sind zu unterscheiden

Die Entscheidung verdeutlicht zudem die wichtige Unterscheidung zwischen einer echten Produktvorgabe und der Verwendung eines Leitfabrikats.

 

Produktscharfe Ausschreibung

Bei einer produktscharfen Ausschreibung ist ausschließlich das bezeichnete Produkt zugelassen. Dies setzt voraus, dass die Vorgabe durch den Auftragsgegenstand sachlich gerechtfertigt ist. Der Auftraggeber muss die rechtfertigenden Gründe konkret darlegen und dokumentieren.

 

Beschreibende Verwendung eines Leitfabrikats

Kann die Leistung nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden, darf ausnahmsweise auf ein bestimmtes Produkt als Leitfabrikat verwiesen werden. Dann muss jedoch der Zusatz „oder gleichwertig“ aufgenommen werden.

Der Zusatz „oder gleichwertig“ ist somit kein allgemeiner Rechtfertigungszusatz. Er gehört nur zu der Fallgestaltung, in der das Produkt zur Beschreibung der geforderten Eigenschaften verwendet wird und vergleichbare Produkte ausdrücklich zugelassen bleiben.

 

Antragsbefugnis auch ohne vorherige Angebotsabgabe

Das OLG Düsseldorf bestätigte außerdem die Antragsbefugnis der Antragstellerin.

Ein Unternehmen muss nicht erst ein formal unzulässiges oder chancenloses Angebot abgeben, wenn gerade die angegriffene Produktvorgabe eine Beteiligung verhindert. Das erforderliche Auftragsinteresse kann auch dadurch zum Ausdruck gebracht werden, dass das Unternehmen einen angebotshindernden Vergaberechtsverstoß rügt und anschließend einen Nachprüfungsantrag stellt.

Die Antragstellerin hatte plausibel dargelegt, dass sie ihre Tablets auch unmittelbar im Bildungssektor anbietet. Damit bestand ein hinreichendes Interesse an dem Auftrag.

 

Folgen des Vergaberechtsverstoßes

Das OLG Düsseldorf verpflichtete den Auftraggeber, das Verfahren bei fortbestehender Beschaffungsabsicht in den Stand vor Absendung der Auftragsbekanntmachung zurückzuversetzen.

Eine bloße punktuelle Korrektur der Vergabeunterlagen genügte nicht. Die Herstellerfestlegung betraf den Kern des ausgeschriebenen Leistungsgegenstands. Der Auftraggeber muss daher die Grundlagen seiner Beschaffung und die Ausgestaltung der Leistungsbeschreibung neu bewerten.

Die Kosten des Nachprüfungs- und Beschwerdeverfahrens wurden dem öffentlichen Auftraggeber auferlegt.

 

Praxishinweise für öffentliche Auftraggeber

Vor einer produktspezifischen Ausschreibung sollte ein gesonderter Prüf- und Dokumentationsschritt erfolgen. Der Vergabevermerk sollte jedenfalls folgende Punkte behandeln:

 

1. Genaue Beschreibung der Systemumgebung

Die vorhandene Hard- und Softwarelandschaft sollte vollständig erfasst werden. Dazu gehören Gerätebestand, Alter, Restnutzungsdauer, Lizenzen, Verwaltungssysteme, Schnittstellen und eingesetzte Fachanwendungen.

 

2. Konkrete technische Risiken

Behauptete Kompatibilitäts- oder Sicherheitsprobleme sind eindeutig zu benennen. Allgemeine Aussagen über mögliche Fehler oder Funktionsprobleme reichen nicht aus.

 

3. Prüfung realistischer Alternativen

Zu untersuchen sind insbesondere:

• Weiterbetrieb des vorhandenen Systems,
• Parallelbetrieb eines weiteren Systems,
• Umstellung auf ein herstelleroffenes System,
• stufenweise Migration,
• schul-, jahrgangs- oder klassenbezogener Mischbetrieb und
• funktionale Leistungsanforderungen statt Herstellerangaben.

 

4. Belastbare Aufwandsermittlung

Zeit- und Personalaufwand sollten nachvollziehbar berechnet werden. Technische Annahmen müssen realistisch sein und gegebenenfalls durch die interne IT, externe Fachberater oder Herstellerinformationen abgesichert werden.

 

5. Vollständige Wirtschaftlichkeitsbetrachtung

Zu erfassen sind nicht nur Anschaffungskosten, sondern auch

• Migrationskosten,
• Schulungskosten,
• Supportaufwand,
• Lizenzkosten,
• Restwerte bestehender Lizenzen,
• Wartungs- und Betriebskosten sowie
• Kosten während der verbleibenden Nutzungsdauer.

 

6. Verhältnismäßigkeitsprüfung

Abschließend ist gegenüberzustellen, wie stark die Herstellerfestlegung den Wettbewerb beschränkt und welche konkreten technischen oder wirtschaftlichen Nachteile durch eine produktneutrale Ausschreibung vermieden werden sollen.

 

Praxishinweise für Unternehmen

Unternehmen, die durch eine Hersteller- oder Produktvorgabe von der Angebotsabgabe ausgeschlossen werden, sollten die Vergabeunterlagen frühzeitig prüfen.

Eine Rüge sollte insbesondere herausarbeiten,

• dass die Vorgabe ein konkretes Produkt oder einen Hersteller bevorzugt,
• dass funktional gleichwertige Lösungen verfügbar sind,
• welche Möglichkeiten eines Mischbetriebs oder Systemwechsels bestehen,
• welche Begründungen des Auftraggebers lediglich pauschal geblieben sind und
• weshalb die Produktvorgabe eine Angebotsabgabe verhindert.

Ein Unternehmen muss grundsätzlich kein Angebot mit dem ausgeschriebenen Konkurrenzprodukt abgeben, wenn es gerade die Herstellerfestlegung als vergaberechtswidrig beanstandet. Das eigene Interesse am Auftrag sollte jedoch plausibel und konkret dargestellt werden.

 

Fazit

Der Beschluss des OLG Düsseldorf setzt für produktspezifische IT-Ausschreibungen hohe Maßstäbe. Eine vorhandene Systemlandschaft, ein bestehendes MDM-System und bereits erworbene Lizenzen können eine Produktvorgabe grundsätzlich rechtfertigen. Sie tun dies aber nicht automatisch.

Der öffentliche Auftraggeber muss konkret ermitteln und dokumentieren, welcher zusätzliche Aufwand bei einem Parallelbetrieb oder Systemwechsel entsteht, welche Kosten tatsächlich anfallen und welche Funktions- oder Sicherheitsprobleme zu erwarten sind. Allgemeine Hinweise auf Kompatibilität, Support, Schulungsaufwand, Fehleranfälligkeit oder wirtschaftliche Nachteile genügen nicht.

Besonders bedeutsam ist die Absage des Gerichts an einen dauerhaften vergaberechtlichen Bestandsschutz einmal entstandener Herstellerbindungen. Jede Folgebeschaffung ist erneut anhand von § 31 Abs. 6 VgV zu prüfen. Ohne belastbare Tatsachengrundlage kann eine gewachsene technische Abhängigkeit nicht dazu genutzt werden, den Wettbewerb bei künftigen Beschaffungen dauerhaft auszuschließen.