Der Generalanwalt beim Europäischen Gerichtshof hat sich in seinen Schlussanträgen vom 26. Februar 2026 in der Rechtssache C-809/24 mit der Finanzierung gemeinwirtschaftlicher Schienenverkehrsdienste befasst.

Nach seiner Auffassung verpflichtet die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 die zuständige Behörde nicht in jedem Fall, dem Betreiber neben der vollständigen Kostendeckung auch einen angemessenen Gewinn zu gewähren. Bei einem kurzfristigen Übergangsvertrag kann ein reiner Kostenausgleich zulässig sein, wenn der Betreiber kein wesentliches wirtschaftliches Risiko trägt und die fehlende Gewinnkomponente weder die ordnungsgemäße Leistungserbringung noch die Qualität und finanzielle Tragfähigkeit des Verkehrsdienstes gefährdet.

Der Generalanwalt nimmt außerdem zur getrennten Rechnungslegung Stellung. Ein innerhalb desselben öffentlichen Dienstleistungsauftrags betriebener, wirtschaftlich rentabler Teilverkehr muss danach nicht allein wegen seiner höheren Tarife buchhalterisch abgesondert werden.

Zu beachten ist, dass es sich bislang um Schlussanträge handelt. Der Gerichtshof ist an den Entscheidungsvorschlag des Generalanwalts nicht gebunden.

 

Der zugrunde liegende Fall

Die italienische Region Ligurien hatte ein Eisenbahnverkehrsunternehmen zunächst mit regionalen Schienenpersonenverkehrsdiensten beauftragt. Nach Ablauf des ursprünglichen Vertrags konnten sich die Parteien nicht auf dessen Verlängerung einigen. Streitpunkt waren insbesondere die aus Sicht der Region unzureichenden Investitionen in die Modernisierung der Schienenfahrzeuge.

Um den regionalen Schienenverkehr bis zum Abschluss eines neuen langfristigen Vertrags aufrechtzuerhalten, vereinbarten die Region und das Verkehrsunternehmen einen dreijährigen Übergangsvertrag für die Jahre 2015 bis 2017.

Dieser Vertrag garantierte dem Betreiber die vollständige Deckung der tatsächlich entstandenen Kosten. Einen zusätzlichen angemessenen Gewinn oder eine Kapitalrendite sah er dagegen nicht vor. Das Gesamtergebnis über den Dreijahreszeitraum sollte null betragen. Kostensenkungen und Mehreinnahmen führten daher zu einer entsprechenden Verringerung der von der Region zu zahlenden Ausgleichsleistung.

Nach Ablauf des Vertrags entstand Streit darüber, ob das Verkehrsunternehmen einen positiven Saldo als angemessenen Gewinn behalten durfte. Die Region verneinte dies und verlangte einen Betrag von rund 6,75 Millionen Euro zurück.

Zusätzlich war umstritten, ob für den touristisch geprägten und aufgrund erhöhter Fahrpreise wirtschaftlich rentablen „Cinque Terre Express“ eine getrennte Rechnungslegung hätte geführt werden müssen.

 

Rechtlicher Rahmen der Ausgleichsleistung

Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 regelt, unter welchen Voraussetzungen zuständige Behörden öffentliche Personenverkehrsdienste bestellen und die Betreiber für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen finanziell ausgleichen dürfen.

Bei einem direkt vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrag müssen die Ausgleichsleistungen insbesondere den Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 sowie des Anhangs der Verordnung entsprechen.

Die Ausgleichsleistung darf den finanziellen Nettoeffekt der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht überschreiten. Vereinfacht ergibt sich dieser aus:

• den Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen,
• abzüglich positiver finanzieller Netzeffekte,
• abzüglich Fahrgeldeinnahmen und sonstiger Einnahmen,
• zuzüglich eines angemessenen Gewinns.

Unter einem angemessenen Gewinn versteht die Verordnung eine im jeweiligen Verkehrssektor und Mitgliedstaat übliche Kapitalrendite. Dabei ist zu berücksichtigen, welches wirtschaftliche Risiko der Betreiber aufgrund des Eingreifens der Behörde übernimmt oder nicht übernehmen muss.

 

Kein zwingender Anspruch auf einen angemessenen Gewinn

Der Generalanwalt versteht die Regelungen nicht dahin, dass jeder öffentliche Dienstleistungsauftrag zwingend eine Gewinnkomponente enthalten muss.

Nach seiner Auffassung legen die Verordnung und ihr Anhang in erster Linie die Obergrenze einer zulässigen Ausgleichsleistung fest. Sie sollen insbesondere eine Überkompensation und daraus folgende Wettbewerbsverzerrungen verhindern.

Die Kalkulation des finanziellen Nettoeffekts darf grundsätzlich einen angemessenen Gewinn umfassen. Daraus folgt jedoch nicht, dass die zuständige Behörde in jedem Vertrag zwingend eine solche Kapitalrendite gewähren muss.

Für diese Auslegung spricht nach Ansicht des Generalanwalts insbesondere Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung. Danach können die mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten unter anderem eine angemessene Kapitalrendite umfassen. Die Regelung formuliert damit keine ausnahmslose Verpflichtung zur Gewährung eines Gewinns.

Der angemessene Gewinn ist folglich ein zulässiger Bestandteil der Ausgleichsleistung, aber nicht in jeder Vertragskonstellation zwingend vorgeschrieben.

 

Fehlende Gewinnkomponente darf nicht zur Unterkompensation führen

Der Gestaltungsspielraum der zuständigen Behörde ist dennoch begrenzt.

Ein Verzicht auf einen angemessenen Gewinn ist unzulässig, wenn die Ausgleichsleistung dadurch insgesamt offensichtlich unzureichend wird. Der Betreiber muss weiterhin in der Lage sein,

• seine vertraglichen Verpflichtungen ordnungsgemäß zu erfüllen,
• den Verkehrsdienst wirtschaftlich tragfähig zu betreiben,
• die geforderte Qualität aufrechtzuerhalten,
• notwendige personelle und technische Ressourcen bereitzustellen und
• eine langfristige Aufzehrung seiner Eigenmittel zu vermeiden.

Eine Vertragsregelung wäre deshalb problematisch, wenn der Betreiber zwar nominal seine unmittelbaren Kosten ersetzt erhält, tatsächlich aber unvermeidbare Risiken, Finanzierungsaufwendungen oder notwendige Investitionen selbst tragen müsste und dadurch die Qualität oder Kontinuität des Verkehrsdienstes gefährdet würde.

Die zuständige Behörde darf dem Betreiber keine überzogenen oder unangemessenen Bedingungen auferlegen. Die konkrete Bewertung richtet sich nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den Umständen des jeweiligen Vertrags.

 

Kurze Laufzeit spricht für die Zulässigkeit

Im Ausgangsfall war der Vertrag auf drei Jahre begrenzt und diente lediglich der Überbrückung bis zum Abschluss eines neuen, langfristigen Verkehrsvertrags.

Dieser Übergangscharakter ist nach Auffassung des Generalanwalts von erheblicher Bedeutung. Der Verzicht auf eine Kapitalrendite wirkt sich bei einem kurzfristigen Vertrag regelmäßig weniger stark auf die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit des Betreibers aus als bei einem langfristigen Verkehrsvertrag.

Für die Zulässigkeit des Vergütungsmodells sprach außerdem, dass der Übergangsvertrag keine wesentlichen Investitionsverpflichtungen vorsah. Die Modernisierung des Fahrzeugbestands sollte erst Gegenstand des nachfolgenden langfristigen Vertrags werden.

Der Betreiber musste somit innerhalb des Übergangszeitraums kein erhebliches Kapital für neue Schienenfahrzeuge oder vergleichbare Investitionen einsetzen, für das eine Kapitalrendite wirtschaftlich erforderlich gewesen wäre.

 

Höhe des Gewinns hängt vom übernommenen Risiko ab

Die Entscheidung über einen angemessenen Gewinn kann nicht von der Risikoverteilung getrennt werden.

Je größer das vom Betreiber übernommene wirtschaftliche Risiko ist, desto eher wird eine angemessene Rendite erforderlich sein. Relevante Risiken können insbesondere sein:

• Schwankungen der Fahrgastzahlen,
• unsichere Fahrgeldeinnahmen,
• Energie- und Personalkostensteigerungen,
• Investitions- und Finanzierungsrisiken,
• Instandhaltungsrisiken,
• Erlösrisiken aus Tarifänderungen,
• Verfügbarkeits- und Qualitätsrisiken,
• Risiken aus längerfristigen Fahrzeugbindungen.

Im Ausgangsfall war der Betreiber dagegen weitgehend von wirtschaftlichen und finanziellen Risiken freigestellt. Der Vertrag garantierte die Deckung sämtlicher tatsächlich anfallender Kosten. Ein negativer Saldo verblieb nicht beim Verkehrsunternehmen.

Nach Auffassung des Generalanwalts kann bei einer solchen Risikoverteilung der Verzicht auf eine zusätzliche Gewinnkomponente gerechtfertigt sein. Eine Rendite soll unter anderem das eingesetzte Kapital und die übernommenen Risiken abbilden. Fehlen sowohl größere Investitionen als auch relevante Betriebsrisiken, kann auch ein Gewinn von null mit der Verordnung vereinbar sein.

 

Reines Kostendeckungsmodell schafft geringe Effizienzanreize

Der Generalanwalt weist allerdings auf einen Schwachpunkt des vereinbarten Vergütungsmodells hin.

Werden sämtliche tatsächlichen Kosten vollständig erstattet und führen Einsparungen automatisch zu einer Verringerung der Ausgleichszahlung, hat der Betreiber kaum einen wirtschaftlichen Anreiz, effizienter zu arbeiten. Kostensenkungen erhöhen nicht sein eigenes Ergebnis, sondern entlasten ausschließlich die öffentliche Hand.

Dies kann mit Nr. 7 des Anhangs der Verordnung in Konflikt geraten. Danach soll das Verfahren zur Gewährung der Ausgleichsleistung Anreize schaffen für

• eine wirtschaftliche und objektiv überprüfbare Geschäftsführung sowie
• die Aufrechterhaltung oder Entwicklung qualitativ ausreichender Personenverkehrsdienste.

Ein vollständiges Kostenerstattungsmodell ist deshalb vor allem in Übergangs- und Ausnahmesituationen zu rechtfertigen, in denen erhebliche Unsicherheit über die Kosten besteht oder der Betreiber kurzfristig besonders umfassend vor Risiken geschützt werden soll.

Für längerfristige Verträge empfiehlt sich demgegenüber regelmäßig ein Vergütungsmechanismus, der Effizienzgewinne zumindest teilweise beim Betreiber belässt und zugleich Qualitätsanreize enthält.

 

Angemessener Gewinn ist kein Mindestbetrag

Die Schlussanträge unterscheiden deutlich zwischen einer maximal zulässigen Ausgleichsleistung und einem zwingend zu zahlenden Mindestbetrag.

Die Verordnung soll verhindern, dass ein Betreiber mehr erhält, als zur Deckung des finanziellen Nettoeffekts erforderlich ist. Daraus folgt jedoch nicht automatisch, dass der Betreiber Anspruch auf den gesamten zulässigen Höchstbetrag einschließlich einer üblichen Kapitalrendite hat.

Die Vertragsparteien können deshalb grundsätzlich eine geringere Ausgleichsleistung vereinbaren. Die Untergrenze ist erst dort erreicht, wo die Finanzierung des Verkehrsdienstes nicht mehr tragfähig ist und die ordnungsgemäße sowie qualitativ ausreichende Leistungserbringung gefährdet wird.

Ob dies der Fall ist, muss anhand der konkreten wirtschaftlichen Daten beurteilt werden. Eine abstrakte Betrachtung genügt nicht.

 

Anforderungen an die Prüfung der Ausgleichshöhe

Vor Abschluss eines Vertrags ohne Gewinnkomponente sollte die zuständige Behörde insbesondere untersuchen:

1. Welche Kosten werden tatsächlich gedeckt?
   Neben unmittelbaren Betriebskosten sind Gemeinkosten, Finanzierungskosten, Instandhaltung und notwendige Rückstellungen zu berücksichtigen.

2. Welche Risiken verbleiben beim Betreiber?
   Eine genaue Risikomatrix sollte darstellen, wer Erlös-, Kosten-, Investitions- und Qualitätsrisiken trägt.

3. Sind Investitionen erforderlich?
   Muss der Betreiber eigenes Kapital einsetzen, kann ein vollständiger Ausschluss einer Kapitalrendite die finanzielle Tragfähigkeit gefährden.

4. Wie lange läuft der Vertrag?
   Bei einem mehrjährigen oder langfristigen Vertrag steigen die Risiken einer Eigenkapitalaufzehrung und strukturellen Unterkompensation.

5. Welche Qualitätsanforderungen bestehen?
   Der Ausgleich muss die Einhaltung der vereinbarten Standards, beispielsweise bei Pünktlichkeit, Fahrzeugqualität, Kapazität und Fahrgastinformation, ermöglichen.

6. Bestehen Effizienzanreize?
   Ein reiner Selbstkostenerstattungsvertrag sollte um messbare Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsanreize ergänzt werden.

7. Ist die Berechnung objektiv und transparent?
   Die Parameter der Ausgleichsleistung müssen bereits im öffentlichen Dienstleistungsauftrag nachvollziehbar festgelegt sein.

 

Keine getrennte Rechnungslegung für jeden rentablen Teilverkehr

Die zweite Vorlagefrage betrifft die buchhalterische Behandlung des „Cinque Terre Express“.

Dieser Verkehr war Teil des öffentlichen Dienstleistungsauftrags, erzielte aufgrund höherer touristischer Tarife aber erhebliche Mehreinnahmen. Die Region vertrat die Auffassung, die Einnahmen seien in die Gesamtberechnung einzubeziehen. Das Verkehrsunternehmen wollte sie dagegen als angemessenen Gewinn behalten.

Nach Nr. 5 des Anhangs der Verordnung ist eine getrennte Rechnungslegung erforderlich, wenn ein Betreiber neben den ausgeglichenen gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdiensten weitere Tätigkeiten ausübt. Die Regelung soll Transparenz schaffen und verhindern, dass öffentliche Ausgleichszahlungen zur Subventionierung kommerzieller Tätigkeiten verwendet werden.

Nach Auffassung des Generalanwalts greift diese Pflicht nicht ein, wenn der wirtschaftlich rentable Verkehr selbst Bestandteil des öffentlichen Dienstleistungsauftrags ist und den dort festgelegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unterliegt.

Die wirtschaftliche Rentabilität eines einzelnen Verkehrsdienstes macht ihn nicht automatisch zu einer außerhalb des öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehenden kommerziellen Tätigkeit.

 

Maßgeblich ist die vertragliche Einordnung der Leistung

Der „Cinque Terre Express“ war ausdrücklich in den Übergangsvertrag einbezogen. Damit gehörte er nach Auffassung des Generalanwalts zu den Dienstleistungen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrags waren und den darin geregelten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unterlagen.

Dass der Betreiber für Touristen erhöhte Tarife verlangen durfte und der Verkehr wirtschaftlich rentabel war, änderte daran nichts.

Die Pflicht zur getrennten Rechnungslegung richtet sich nicht nach der Rentabilität jeder einzelnen Linie oder Verkehrsleistung. Entscheidend ist vielmehr, ob

• die Tätigkeit Bestandteil des öffentlichen Dienstleistungsauftrags ist oder
• es sich um eine außerhalb dieses Vertrags erbrachte kommerzielle Tätigkeit handelt.

Nur im zweiten Fall ist eine buchhalterische Trennung zur Vermeidung von Quersubventionen zwingend.

 

Quersubventionierung innerhalb desselben Verkehrsnetzes kann zulässig sein

Innerhalb eines einheitlichen öffentlichen Dienstleistungsauftrags kann es zulässig und wirtschaftlich sinnvoll sein, Einnahmen aus rentablen Verkehrsangeboten zur Finanzierung defizitärer Linien oder Leistungen zu verwenden.

Gerade bei regionalen Verkehrsnetzen sind einzelne Relationen häufig unterschiedlich rentabel. Während touristisch stark frequentierte Verbindungen Überschüsse erwirtschaften, müssen dünn besiedelte oder zu Randzeiten bediente Strecken regelmäßig bezuschusst werden.

Die Zusammenfassung dieser Leistungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ermöglicht einen netzbezogenen Ausgleich. Die Einnahmen rentabler Teilverkehre können den Ausgleichsbedarf für defizitäre Leistungen reduzieren.

Nicht zulässig wäre dagegen, Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verkehrsdienste zur Stärkung wirtschaftlicher Tätigkeiten einzusetzen, die außerhalb des öffentlichen Dienstleistungsauftrags im Wettbewerb erbracht werden.

 

Praktische Bedeutung für Aufgabenträger

Für kommunale und regionale Aufgabenträger enthält der Schlussantrag wichtige Hinweise zur Gestaltung von Übergangs- und Notverträgen.

Ein befristeter Vertrag ohne angemessenen Gewinn kann insbesondere vertretbar sein, wenn

• die Kontinuität des Verkehrs kurzfristig gesichert werden muss,
• der Vertrag lediglich eine Übergangsphase abdeckt,
• der Betreiber keine wesentlichen Investitionen übernehmen muss,
• sämtliche unvermeidbaren Kosten erstattet werden,
• Kosten- und Erlösrisiken weitgehend beim Aufgabenträger liegen,
• die Verkehrsqualität nicht gefährdet wird und
• zeitnah ein langfristiges Vertragsmodell folgt.

Die Behörde sollte allerdings vermeiden, eine Reihe kurzfristiger Übergangsverträge aneinanderzureihen. Je länger ein Vertrag ohne Gewinn- und Investitionskomponente tatsächlich fortbesteht, desto schwieriger dürfte es werden, die finanzielle Tragfähigkeit und Verhältnismäßigkeit zu begründen.

 

Anforderungen an den öffentlichen Dienstleistungsauftrag

Ein belastbarer Übergangsvertrag sollte mindestens regeln:

 

Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen

• Linien und Bedienungsgebiete,
• Fahrplan und Mindestangebot,
• Kapazitätsvorgaben,
• Tarifbedingungen,
• Qualitäts- und Pünktlichkeitsstandards,
• Fahrzeug- und Personalvorgaben.

 

Ausgleichsparameter

• anrechenbare Kostenarten,
• anzurechnende Fahrgeld- und Nebeneinnahmen,
• Behandlung von Kostensteigerungen,
• Umgang mit Mehrerlösen und Einsparungen,
• Abrechnungsmethode,
• Kontroll- und Prüfungsrechte,
• Ausschluss einer Überkompensation.

 

Risikoaufteilung

• Nachfragerisiko,
• Energiepreisrisiko,
• Personalkostenrisiko,
• Instandhaltungsrisiko,
• Investitionsrisiko,
• Risiko regulatorischer Änderungen,
• Risiko außergewöhnlicher Betriebsstörungen.

 

Qualitäts- und Effizienzanreize

• Bonus- und Malusregelungen,
• Pünktlichkeitskennzahlen,
• Ausfallquoten,
• Sauberkeit und Fahrzeugverfügbarkeit,
• Fahrgastinformation,
• nachprüfbare Wirtschaftlichkeitsziele.

 

Bedeutung für Verkehrsunternehmen

Betreiber sollten bei einem Vertrag ohne Gewinnkomponente prüfen, ob tatsächlich sämtliche relevanten Kosten und Risiken erfasst werden.

Von besonderer Bedeutung sind:

• Finanzierungskosten,
• Kapitalkosten,
• Gemeinkosten,
• Pensions- und Personalrückstellungen,
• Fahrzeug- und Infrastrukturinstandhaltung,
• Versicherungs- und Haftungsrisiken,
• Kosten ungeplanter Betriebsstörungen,
• Preissteigerungen bei Energie und Material,
• Vorhaltekosten für Personal und Fahrzeuge.

Ein vertraglicher Verzicht auf einen angemessenen Gewinn darf nicht dazu führen, dass wirtschaftlich notwendige Kostenpositionen lediglich anders bezeichnet und faktisch vom Betreiber getragen werden.

 

Vorläufigkeit der Schlussanträge

Die Ausführungen stammen aus den Schlussanträgen des Generalanwalts. Sie stellen noch keine verbindliche Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dar.

Der Gerichtshof folgt den Schlussanträgen häufig, ist hierzu jedoch nicht verpflichtet. Bis zum Urteil sollte daher nicht abschließend davon ausgegangen werden, dass jeder kurzfristige Vertrag mit vollständiger Kostendeckung und einer Gewinnkomponente von null unionsrechtskonform ist.

Entscheidend bleiben in jedem Fall die konkrete Risikoverteilung, die finanzielle Tragfähigkeit, die Qualitätssicherung und die Ausgestaltung der Ausgleichsberechnung.

 

Fazit

Nach Auffassung des Generalanwalts verlangt die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht zwingend, dass jede Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Schienenverkehrsdienste einen angemessenen Gewinn enthält.

Bei einem kurzfristigen Übergangsvertrag kann eine vollständige Kostendeckung ohne zusätzliche Kapitalrendite zulässig sein, wenn der Betreiber kein wesentliches wirtschaftliches Risiko trägt und die fehlende Gewinnkomponente weder die ordnungsgemäße Vertragserfüllung noch die Qualität und finanzielle Tragfähigkeit des Verkehrsdienstes gefährdet.

Ein rentabler Teilverkehr muss zudem nicht allein wegen erhöhter Tarife buchhalterisch getrennt werden, wenn er Bestandteil desselben öffentlichen Dienstleistungsauftrags ist. Eine getrennte Rechnungslegung ist vor allem erforderlich, wenn der Betreiber neben den ausgeglichenen gemeinwirtschaftlichen Leistungen weitere, außerhalb des Vertrags stehende kommerzielle Tätigkeiten ausübt.

Für Aufgabenträger folgt daraus ein erheblicher Gestaltungsspielraum, aber kein Freibrief. Ein Kostendeckungsmodell ohne Gewinn muss auf einer belastbaren Risiko-, Kosten- und Qualitätsprüfung beruhen. Gerade bei längerfristigen Verträgen oder erheblichen Investitionspflichten wird eine angemessene Kapitalrendite regelmäßig größere Bedeutung gewinnen.