Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 18.12.2025 in der Rechtssache C‑769/23 eine praxisrelevante Entscheidung zur Wahl der Zuschlagskriterien bei öffentlichen Dienstleistungsaufträgen getroffen. Im Mittelpunkt stand die Frage, ob öffentliche Auftraggeber bei standardisierten Dienstleistungen, die zugleich in erheblichem Umfang durch Arbeitskosten geprägt sind, den Zuschlag allein nach dem niedrigsten Preis erteilen dürfen – oder ob nationale Regelungen verlangen können, dass qualitative Zuschlagskriterien einbezogen werden.
Der EuGH bestätigt: Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24/EU sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der bei Dienstleistungsaufträgen mit standardisierten Merkmalen der Preis nicht als einziges Zuschlagskriterium verwendet werden darf, wenn der Gesamtwert des Auftrags mindestens zur Hälfte aus Arbeitskosten besteht.
Hintergrund der Entscheidung
Ausgangspunkt des Verfahrens war eine italienische Ausschreibung des Verteidigungsministeriums über Dienstleistungen für den Bedarf der italienischen Armee. Gegenstand waren im Wesentlichen Be- und Entladevorgänge, Stapel- und Umlagerungsleistungen. Die Leistungen wiesen nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts standardisierte Merkmale auf, waren zugleich aber arbeitsintensiv, da die Arbeitskosten mindestens 50 % des Auftragswerts ausmachten.
Die Ausschreibung sah als Zuschlagskriterium allein den niedrigsten Preis vor. Gleichzeitig war geregelt, dass Preisnachlässe der Bieter nicht zulasten der Arbeitnehmervergütung gehen durften. Rabatte sollten sich nur auf die Vergütung der Dienstleistung beziehungsweise auf den potenziellen Gewinn des Unternehmens auswirken.
Nach italienischem Vergaberecht sind arbeitsintensive Dienstleistungen jedoch grundsätzlich anhand des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses zu vergeben. Der Consiglio di Stato legte dem EuGH daher die Frage vor, ob eine solche nationale Regelung mit Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24/EU und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist.
Kernaussage des EuGH
Der EuGH stellt klar, dass Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24/EU den Mitgliedstaaten ein weites Ermessen einräumt. Die Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten ausdrücklich, die Verwendung des Preises oder der Kosten als einziges Zuschlagskriterium zu untersagen oder zu beschränken.
Nach Auffassung des Gerichtshofs verfolgt die Richtlinie gerade das Ziel, die öffentliche Auftragsvergabe stärker auf Qualität auszurichten. Das wirtschaftlich günstigste Angebot kann zwar grundsätzlich auch allein anhand des Preises oder der Kosten bestimmt werden. Die Mitgliedstaaten dürfen aber vorsehen, dass öffentliche Auftraggeber qualitative, soziale oder sonstige auftragsbezogene Kriterien berücksichtigen müssen.
Dies gilt nach dem EuGH auch für Dienstleistungen mit standardisierten Merkmalen, wenn diese zugleich arbeitsintensiv sind. Entscheidend ist, dass qualitative Unterschiede bei der Leistungserbringung nicht von vornherein ausgeschlossen sind.
Qualitative Kriterien auch bei standardisierten Leistungen möglich
Der EuGH betont, dass auch bei standardisierten und technisch wenig komplexen Dienstleistungen qualitative Gesichtspunkte relevant sein können. Insbesondere können etwa die Organisation der Leistungserbringung sowie die Erfahrung und Qualifikation des eingesetzten Personals Einfluss auf die Qualität der Auftragsausführung haben.
Damit ist es nach Auffassung des Gerichtshofs weder unmöglich noch unverhältnismäßig schwierig, geeignete qualitative Zuschlagskriterien festzulegen. Eine nationale Regelung, die bei arbeitsintensiven Dienstleistungen den reinen Preiswettbewerb ausschließt, geht daher nicht über das hinaus, was zur Erreichung der Ziele der Richtlinie erforderlich ist.
Unerheblich ist nach dem EuGH, dass die Ausschreibung vorsieht, dass Preisnachlässe nicht zu einer Verringerung der Entlohnung der eingesetzten Arbeitnehmer führen dürfen. Ein solches Verbot gilt für alle Bieter gleichermaßen und ermöglicht für sich genommen keinen qualitativen Vergleich der Angebote. Es ersetzt daher nicht die Notwendigkeit, Zuschlagskriterien festzulegen, die einen wirksamen Wettbewerb und eine vergleichende Bewertung der Angebote ermöglichen.
Bedeutung für die Vergabepraxis
Die Entscheidung ist auch für die deutsche Vergabepraxis von erheblicher Bedeutung. Sie bestätigt, dass öffentliche Auftraggeber und nationale Gesetzgeber bei arbeitsintensiven Dienstleistungen nicht zwingend auf einen reinen Preiswettbewerb beschränkt sind. Vielmehr dürfen qualitative Kriterien verlangt werden, wenn diese mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und eine sachgerechte Bewertung der Angebote ermöglichen.
Gerade bei Dienstleistungen, bei denen die Qualität der Leistung maßgeblich von der Organisation, Zuverlässigkeit, Erfahrung oder Qualifikation des eingesetzten Personals abhängt, kann die Einbeziehung qualitativer Zuschlagskriterien vergaberechtlich geboten oder jedenfalls sachgerecht sein. Dies betrifft etwa Reinigungs-, Sicherheits-, Logistik-, Catering-, Pflege-, Entsorgungs- oder sonstige personalintensive Dienstleistungen.
Für öffentliche Auftraggeber folgt daraus zugleich, dass die Wahl der Zuschlagskriterien sorgfältig zu begründen und zu dokumentieren ist. Wird der Preis nicht als alleiniges Zuschlagskriterium verwendet, sollten die qualitativen Kriterien auftragsbezogen, transparent, überprüfbar und diskriminierungsfrei ausgestaltet werden. Umgekehrt kann bei arbeitsintensiven Dienstleistungen kritisch zu prüfen sein, ob ein reiner Preiswettbewerb tatsächlich den Anforderungen an Qualität, Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit gerecht wird.
Fazit
Der EuGH stärkt mit seiner Entscheidung den Qualitätswettbewerb in der öffentlichen Auftragsvergabe. Nationale Regelungen dürfen vorsehen, dass bei arbeitsintensiven Dienstleistungen nicht allein der niedrigste Preis entscheidet – selbst dann, wenn die Leistungen standardisierte Merkmale aufweisen. Maßgeblich bleibt, dass die Zuschlagskriterien mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen und einen wirksamen, transparenten Vergleich der Angebote ermöglichen.
Für öffentliche Auftraggeber bedeutet dies: Die Festlegung der Zuschlagskriterien sollte nicht schematisch erfolgen. Insbesondere bei personalintensiven Dienstleistungen ist sorgfältig zu prüfen, ob qualitative Kriterien erforderlich oder zweckmäßig sind, um eine wirtschaftliche und qualitätsgerechte Beschaffung sicherzustellen.