Die Entscheidung ist für öffentliche Auftraggeber von erheblicher praktischer Bedeutung. Sie zeigt, dass Rahmenvereinbarungen nicht lediglich mit geschätzten Mengen oder einem aus den Angeboten errechneten Preisrahmen ausgeschrieben werden dürfen. Der Auftraggeber muss vielmehr selbst festlegen, bis zu welchem Umfang Leistungen auf Grundlage der Rahmenvereinbarung maximal abgerufen werden können.

Höchstmenge auch bei Dienstleistungsrahmenverträgen erforderlich

Im Ausgangspunkt stellt das OLG Düsseldorf klar, dass die Pflicht zur Angabe einer Höchstmenge oder eines Höchstwerts nicht auf Lieferleistungen beschränkt ist. Auch bei Dienstleistungen, hier bei Leistungen zur Ölspurbeseitigung, muss für Bieter erkennbar sein, welchen maximalen Leistungsumfang die Rahmenvereinbarung haben soll.

Diese Anforderung knüpft an die Rechtsprechung des EuGH zur Rahmenvereinbarung an. Danach muss der öffentliche Auftraggeber den Inhalt der beabsichtigten Rahmenvereinbarung so bestimmen, dass die Bieter ihre Leistungsfähigkeit und Kalkulation auf einer belastbaren Grundlage beurteilen können. Der EuGH hat hierzu entschieden, dass eine Schätzmenge oder ein Schätzwert sowie eine Höchstmenge oder ein Höchstwert anzugeben sind.

Für die Praxis bedeutet dies: Auch wenn der konkrete Bedarf bei Rahmenvereinbarungen naturgemäß ungewiss ist, entbindet dies den Auftraggeber nicht davon, den Rahmen nach oben festzulegen. Gerade weil der spätere Abrufumfang unklar ist, brauchen Bieter eine transparente Obergrenze, um Preise, Ressourcen, Personal, Fahrzeuge und Verfügbarkeit sachgerecht kalkulieren zu können.

Angebotssumme ersetzt keine vom Auftraggeber festgelegte Höchstgrenze

Besonders praxisrelevant ist die Aussage des OLG Düsseldorf, dass es nicht genügt, wenn sich die Begrenzung erst aus der von den Bietern einzutragenden Angebotssumme ergibt. Der Auftraggeber hatte argumentiert, die Auftragssumme ergebe sich aus den geschätzten Mengen im Leistungsverzeichnis und den angebotenen Einheitspreisen.

Dem folgte das OLG Düsseldorf nicht. Die Obergrenze der Rahmenvereinbarung muss vom öffentlichen Auftraggeber vorgegeben werden. Wird der maximale Auftragswert dagegen erst durch die jeweiligen Angebotspreise der Bieter bestimmt, beziehen sich die Angebote nicht mehr auf denselben Rahmen. Damit fehlt es an einer hinreichend vergleichbaren Grundlage. Dies verletzt die Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung.

Für Auftraggeber folgt daraus: Die Vergabeunterlagen sollten ausdrücklich und eindeutig angeben, bis zu welcher Höchstmenge oder bis zu welchem Höchstwert Leistungen maximal abgerufen werden. Diese Grenze darf nicht nur mittelbar aus einem bepreisten Leistungsverzeichnis oder der späteren Angebotssumme abgeleitet werden.

Gütezeichen dürfen verlangt werden, aber Gleichwertiges ist zuzulassen

Ein zweiter Schwerpunkt der Entscheidung betrifft die Verwendung von Gütezeichen. Der Auftraggeber hatte für Reinigungsfahrzeuge eine Zertifizierung nach der VDI-Richtlinie 4089 verlangt und das Gütezeichen RAL-GZ 899 ausdrücklich nicht als gleichwertig anerkannt. Die Antragstellerin verfügte über Fahrzeuge mit RAL-GZ 899, nicht jedoch über die geforderte VDI-Zertifizierung.

Das OLG Düsseldorf bestätigt zunächst den Grundsatz, dass öffentliche Auftraggeber zum Nachweis der Erfüllung von Leistungsanforderungen Gütezeichen verlangen können. Allerdings müssen sie andere Gütezeichen akzeptieren, wenn diese gleichwertige Anforderungen an die Leistung stellen. Außerdem besteht ein Vorrang europäischer Gütezeichen, soweit solche einschlägig sind.

Damit ist die Festlegung auf ein bestimmtes Gütezeichen nicht ausgeschlossen. Der Auftraggeber darf sich grundsätzlich an bestimmten technischen Anforderungen orientieren. Er darf aber nicht von vornherein gleichwertige Nachweise ausschließen. Entscheidend ist nicht, ob das andere Gütezeichen identisch ist, sondern ob es die geforderte Leistung gleichermaßen belegt.

Gleichwertigkeit muss anhand der Anforderungskataloge geprüft werden

Das OLG Düsseldorf hebt hervor, dass sich die Gleichwertigkeit anhand der Anforderungskataloge der jeweiligen Gütezeichen bestimmt. Der Bieter muss die Gleichwertigkeit beweisen.

Daraus ergeben sich Anforderungen für beide Seiten. Der Bieter, der ein anderes Gütezeichen vorlegt, muss nachvollziehbar darlegen, weshalb dieses die geforderten Leistungsmerkmale gleichwertig nachweist. Der Auftraggeber muss sich mit dieser Darlegung sachlich auseinandersetzen und seine Prüfung dokumentieren.

Für die Praxis ist wichtig: Gleichwertigkeit bedeutet nicht Identität. Ein anderes Gütezeichen kann auch dann gleichwertig sein, wenn es auf einem anderen Prüfverfahren oder anderen Prüfbedingungen beruht. Entscheidend ist, ob die mit dem Gütezeichen nachgewiesenen Anforderungen inhaltlich geeignet sind, die vom Auftraggeber geforderte Leistung zu belegen.

Kein Angebot erforderlich, wenn gerade die Vergabeunterlagen die Angebotsabgabe verhindern

Ein weiterer wichtiger Punkt betrifft die Antragsbefugnis im Nachprüfungsverfahren. Das OLG Düsseldorf stellt klar, dass ein Unternehmen nicht zwingend ein Angebot abgeben muss, wenn es geltend macht, durch rechtswidrige Vergabeunterlagen an der Abgabe eines chancenreichen Angebots gehindert oder erheblich beeinträchtigt zu sein. In einem solchen Fall kann das Auftragsinteresse bereits durch eine vorprozessuale Rüge und den anschließenden Nachprüfungsantrag dokumentiert werden.

Das ist folgerichtig. Von einem Unternehmen kann regelmäßig nicht verlangt werden, ein Angebot auf einer Grundlage auszuarbeiten, die es gerade als vergaberechtswidrig angreift. Andernfalls würde der vergaberechtliche Rechtsschutz in Fällen fehlerhafter Leistungsanforderungen oder unzulässiger Nachweisanforderungen erheblich erschwert.

Für Bieter bedeutet dies: Wer durch eine bestimmte Vorgabe in den Vergabeunterlagen ausgeschlossen oder erheblich beeinträchtigt wird, sollte frühzeitig und konkret rügen. Die Rüge und ein nachfolgender Nachprüfungsantrag können das Auftragsinteresse belegen, auch wenn kein Angebot abgegeben wurde.

Praktische Bedeutung für Auftraggeber

Die Entscheidung enthält mehrere klare Hinweise für die Gestaltung künftiger Vergabeunterlagen.

Bei Rahmenvereinbarungen sollten Auftraggeber künftig besonders darauf achten, eine belastbare Höchstmenge oder einen belastbaren Höchstwert ausdrücklich festzulegen. Schätzmengen bleiben möglich und sinnvoll. Sie ersetzen aber nicht die erforderliche Obergrenze. Diese muss für alle Bieter gleichermaßen gelten und darf nicht erst durch die jeweilige Angebotssumme entstehen.

Bei Gütezeichen ist sorgfältig zu unterscheiden zwischen der Festlegung technischer Leistungsanforderungen und dem Nachweis dieser Anforderungen. Ein bestimmtes Gütezeichen darf verlangt werden. Zugleich muss aber die Möglichkeit eröffnet bleiben, gleichwertige Gütezeichen oder gleichwertige Nachweise vorzulegen. Die Gleichwertigkeitsprüfung sollte anhand objektiver Anforderungen erfolgen und dokumentiert werden.

Praktische Bedeutung für Bieter

Für Bieter stärkt die Entscheidung die Möglichkeiten, vergaberechtswidrige Vorgaben effektiv anzugreifen. Wer wegen einer bestimmten Zertifizierungsanforderung oder wegen unklarer Rahmenbedingungen kein chancenreiches Angebot abgeben kann, muss nicht vorsorglich ein Angebot einreichen, nur um sein Auftragsinteresse zu dokumentieren.

Zugleich macht die Entscheidung deutlich, dass Bieter bei alternativen Gütezeichen die Gleichwertigkeit nicht nur behaupten dürfen. Sie müssen substantiiert aufzeigen, dass das vorgelegte Gütezeichen die vom Auftraggeber geforderten Leistungsanforderungen gleichwertig erfüllt. Dies kann insbesondere eine Gegenüberstellung der jeweiligen Anforderungskataloge oder eine fachkundige Stellungnahme erforderlich machen.

Fazit

Das OLG Düsseldorf bestätigt die strengen Transparenzanforderungen bei Rahmenvereinbarungen. Öffentliche Auftraggeber müssen bei Rahmenverträgen eine Höchstmenge oder einen Höchstwert angeben. Dies gilt auch bei Dienstleistungen und auch dann, wenn der konkrete Bedarf schwer vorhersehbar ist.

Zudem konkretisiert die Entscheidung den Umgang mit Gütezeichen. Auftraggeber dürfen Gütezeichen als Nachweis verlangen, müssen aber gleichwertige Nachweise akzeptieren. Die Gleichwertigkeit ist anhand der jeweiligen Anforderungskataloge zu beurteilen und vom Bieter darzulegen.

Für die Vergabepraxis bedeutet dies: Rahmenvereinbarungen brauchen eine klare Obergrenze. Gütezeichenanforderungen brauchen eine Öffnung für Gleichwertiges. Und Bieter, die durch rechtswidrige Vorgaben an einem Angebot gehindert werden, können ihr Auftragsinteresse durch Rüge und Nachprüfungsantrag dokumentieren.