Öffentliche Auftraggeber, die Bauvorhaben mit Fördermitteln umsetzen, stehen regelmäßig vor einer doppelten Herausforderung: Einerseits müssen die einschlägigen vergaberechtlichen Vorgaben eingehalten werden. Andererseits drohen bei später festgestellten Vergabefehlern empfindliche Kürzungen der bewilligten Zuwendung. Dass solche Finanzkorrekturen jedoch nicht schematisch und unbegrenzt vorgenommen werden dürfen, zeigt ein Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 15.10.2025 – 8 A 429/24.

Das Gericht hatte über die Kürzung von Fördermitteln im Zusammenhang mit einem kommunalen Bauprojekt zu entscheiden. Die Klägerin hatte für den Neubau eines Multifunktionsgebäudes Zuwendungen aus Mitteln der ländlichen Entwicklung erhalten. Nach Abschluss des Vorhabens beantragte sie die Auszahlung der bewilligten Mittel. Die zuständige Behörde nahm jedoch im Rahmen der vergaberechtlichen Prüfung mehrere Verstöße an und kürzte die Förderung erheblich. Beanstandet wurden unter anderem fehlende Eignungsnachweise, die Verwendung von Bedarfspositionen sowie produktbezogene Angaben in Leistungsverzeichnissen.

Das Verwaltungsgericht hat die Kürzung nur teilweise bestätigt und die Behörde im Übrigen zur Neubescheidung verpflichtet. Für einen Teilbetrag sprach das Gericht der Klägerin sogar unmittelbar eine weitere Auszahlung zu.

Zwingende Prüfung von Sozialversicherungsnachweisen beim Hauptunternehmer

Von besonderer praktischer Bedeutung sind die Ausführungen des Gerichts zur Eignungsprüfung. Nach Auffassung des VG Braunschweig verlangt § 8 Abs. 2 NTVergG bei nicht präqualifizierten Unternehmen zwingend den Nachweis der vollständigen Entrichtung von Beiträgen zur gesetzlichen Sozialversicherung. Diese Pflicht konkretisiere die Eignungsprüfung nach der VOB/A.

Während § 6a VOB/A dem öffentlichen Auftraggeber grundsätzlich einen gewissen Spielraum eröffnet, welche Eignungsnachweise verlangt werden, sieht das Gericht diesen Spielraum durch das Niedersächsische Tariftreue- und Vergabegesetz insoweit eingeschränkt. Der Nachweis der ordnungsgemäßen Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen sei bei nicht präqualifizierten Hauptunternehmern verpflichtend zu verlangen und vor Zuschlagserteilung zu prüfen.

Fehlt dieser Nachweis, kann dies nach Auffassung des Gerichts einen sanktionsfähigen Vergaberechtsverstoß darstellen. Maßgeblich ist dabei, dass die Eignungsprüfung Einfluss darauf haben kann, welches Unternehmen den Zuschlag erhält. Gerade solche Vorschriften, die den Prozess bis zur Zuschlagserteilung betreffen und die Auswahlentscheidung beeinflussen können, fallen nach Ansicht des Gerichts in den Anwendungsbereich der einschlägigen europarechtlichen Sanktionsregelungen.

Keine zwingende Eignungsprüfung für Nachunternehmer

Anders beurteilt das VG Braunschweig die Situation bei Nachunternehmern. Weder das NTVergG noch die VOB/A sehen nach Auffassung des Gerichts zwingend eine Eignungsprüfung von Nachunternehmern in derselben Weise vor wie beim Hauptunternehmer.

Zwar können auch im Zusammenhang mit dem Einsatz von Nachunternehmern Verpflichtungen bestehen, insbesondere nach dem NTVergG. Diese wirken sich jedoch nicht ohne Weiteres auf die Zuschlagsentscheidung aus. Fehlen Unterlagen zu einem Nachunternehmer, begründet dies deshalb nicht automatisch einen sanktionsfähigen Verstoß im Sinne des Fördermittelrechts. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Einsatz des Nachunternehmers erst während der Bauausführung erfolgt und zum Zeitpunkt der Zuschlagserteilung noch nicht vorgesehen war.

Für die Praxis ist diese Differenzierung bedeutsam: Nicht jeder Verstoß gegen nachgelagerte Nachweis- oder Vorlagepflichten rechtfertigt eine Finanzkorrektur. Entscheidend ist, ob der Verstoß den Vergabeprozess bis zur Zuschlagserteilung beeinflussen konnte.

Präqualifikation kann Eignungsprüfung und Gewerbezentralregisterauszug ersetzen

Das Gericht stellt außerdem klar, dass die Prüfung des Präqualifikationsverzeichnisses grundsätzlich ausreichen kann, um die Eignung eines präqualifizierten Unternehmens zu dokumentieren. Ist ein Unternehmen für die betreffende Bauleistung präqualifiziert und teilt es seine Präqualifikationsnummer mit, kann der Auftraggeber die dort hinterlegten Nachweise einsehen.

Nach Auffassung des VG Braunschweig kann die Präqualifikation auch die Einholung eines Gewerbezentralregisterauszugs ersetzen, wenn die entsprechenden Angaben im Präqualifikationsverzeichnis enthalten sind. Eine gesonderte Kopie des Präqualifikationszertifikats oder ein Ausdruck aus dem Register ist danach nicht zwingend erforderlich, sofern die Prüfung im Vergabevermerk nachvollziehbar dokumentiert wird.

Gleichwohl zeigt die Entscheidung, dass eine sorgfältige Dokumentation dringend zu empfehlen ist. Auch wenn ein fehlender Ausdruck nicht zwingend zur Rechtswidrigkeit der Eignungsprüfung führt, erleichtert eine vollständige Dokumentation die spätere Prüfung durch Zuwendungsgeber erheblich.

Bedarfspositionen bleiben vergaberechtlich riskant

Einen weiteren Schwerpunkt der Entscheidung bilden Bedarfspositionen. Das Gericht erinnert daran, dass Bedarfspositionen nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 VOB/A grundsätzlich nicht in die Leistungsbeschreibung aufgenommen werden sollen. Sie sind nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig.

Nicht ausreichend ist es, wenn die Planung noch nicht abgeschlossen ist oder der Auftraggeber sich bestimmte Leistungen vorsorglich offenhalten möchte. Bedarfspositionen dürfen nicht dazu dienen, Planungsunsicherheiten auf die Bieter zu verlagern. Erforderlich ist vielmehr eine objektive, zwingende Notwendigkeit. Der Bedarf muss trotz Ausschöpfung zumutbarer Erkenntnismöglichkeiten zum Zeitpunkt der Ausschreibung nicht sicher bestimmbar sein. Außerdem dürfen Bedarfspositionen nur einen untergeordneten Teil des Auftrags ausmachen.

Für öffentliche Auftraggeber bedeutet dies: Der Einsatz von Bedarfspositionen sollte nur ausnahmsweise und mit einer konkreten, aktenkundigen Begründung erfolgen. Gerade bei geförderten Projekten können unzulässige Bedarfspositionen später zu Kürzungen führen.

Produktvorgaben nur in engen Grenzen zulässig

Auch produktbezogene Angaben in Leistungsverzeichnissen waren Gegenstand der Entscheidung. Das VG Braunschweig betont das Gebot der produktneutralen Ausschreibung. Verweise auf bestimmte Hersteller, Fabrikate oder Typen sind nur zulässig, wenn sie durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt sind oder wenn der Auftragsgegenstand nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann. In letzterem Fall ist der Zusatz „oder gleichwertig“ erforderlich.

Das Gericht stellt dabei hohe Anforderungen an die Rechtfertigung einer produktbezogenen Ausschreibung. Ein einheitliches Design, eine bloße Orientierung an einem Leitfabrikat oder planerische Vorfestlegungen reichen nicht ohne Weiteres aus. Wenn technische Anforderungen abstrakt beschrieben werden können, muss der Auftraggeber diese produktneutral formulieren.

Für die Praxis folgt daraus: Produktangaben sollten nur verwendet werden, wenn hierfür objektive, auftragsbezogene und dokumentierte Gründe bestehen. Andernfalls drohen Beanstandungen und gegebenenfalls Finanzkorrekturen.

Finanzkorrekturen dürfen nicht schematisch berechnet werden

Besonders bedeutsam sind die Ausführungen des Gerichts zur Höhe der Sanktionen. Die Behörde hatte die Kürzungen anhand der tatsächlich entstandenen Kosten der jeweiligen Gewerke berechnet. Gleichzeitig war die Zuwendung jedoch auf die im Zuwendungsbescheid festgelegte Höchstsumme begrenzt.

Diese Berechnungsmethode hielt das VG Braunschweig für ermessensfehlerhaft. Wenn die Förderung nach oben gedeckelt ist, dürfen höhere tatsächliche Kosten nicht ohne Weiteres als Berechnungsgrundlage für die Sanktion herangezogen werden. Andernfalls könne es zu strukturell unverhältnismäßigen Ergebnissen kommen. Je stärker die tatsächlichen Baukosten steigen, desto höher fällt dann auch der faktische Kürzungsanteil an der bewilligten Förderung aus.

Das Gericht betont damit, dass die Finanzkorrekturleitlinie zwar als ermessenslenkende Grundlage herangezogen werden darf. Sie entbindet die Behörde aber nicht von einer einzelfallbezogenen und verhältnismäßigen Ermessensausübung. Auch die Wahl der Bezugsgröße für die Berechnung der Sanktion muss sachgerecht sein.

Bedeutung für öffentliche Auftraggeber und Zuwendungsempfänger

Die Entscheidung zeigt eindrücklich, dass Vergabefehler bei geförderten Projekten erhebliche finanzielle Folgen haben können. Zugleich begrenzt sie aber eine zu schematische Anwendung von Finanzkorrekturen. Nicht jeder formale Fehler rechtfertigt eine Kürzung. Entscheidend ist, ob der Verstoß den Wettbewerb oder die Zuschlagsentscheidung beeinflussen konnte und ob die Sanktion der Schwere des Verstoßes angemessen ist.

Öffentliche Auftraggeber sollten insbesondere folgende Punkte beachten:

• Eignungsnachweise nicht präqualifizierter Hauptunternehmer müssen vollständig und rechtzeitig vor Zuschlagserteilung geprüft werden.
• Sozialversicherungsnachweise können nach landesrechtlichen Vorgaben zwingend einzuholen sein.
• Präqualifikationen sollten im Vergabevermerk nachvollziehbar dokumentiert werden.
• Bedarfspositionen sind nur in eng begründeten Ausnahmefällen zulässig.
• Produktvorgaben sollten vermieden oder detailliert vergaberechtlich begründet werden.
• Die Vergabedokumentation muss auch fördermittelrechtlichen Prüfungen standhalten.
• Finanzkorrekturen sind nicht automatisch hinzunehmen, sondern auf Tatbestand, Ermessensausübung und Berechnung zu prüfen.

Fazit

Das Urteil des VG Braunschweig stärkt die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Vergabe- und Fördermitteldokumentation. Zugleich setzt es der pauschalen Kürzung von Fördermitteln Grenzen. Für Zuwendungsempfänger lohnt sich daher eine genaue Prüfung, wenn Fördermittel wegen angeblicher Vergaberechtsverstöße gekürzt werden.

Gerade bei komplexen Bauvorhaben mit mehreren Gewerken, Nachunternehmern, Präqualifikationen, Bedarfspositionen und produktbezogenen Leistungsbeschreibungen ist eine vergaberechtlich belastbare Dokumentation entscheidend. Fehler können teuer werden – müssen aber nicht in jedem Fall die von der Behörde angenommene Sanktion rechtfertigen.