VK Bund, Beschluss vom 06.08.2026, Az. VK 2-94/26

Öffentliche Auftraggeber verfügen bei der Festlegung ihrer Zuschlagskriterien und der Ausgestaltung der Wertungsmethode grundsätzlich über erhebliche Spielräume. Diese Gestaltungsfreiheit endet jedoch dort, wo ein bei der späteren Vertragsabwicklung tatsächlich zu zahlender Preisbestandteil vollständig aus der Angebotswertung ausgeblendet wird.

Die Vergabekammer des Bundes hat entschieden, dass ein öffentlicher Auftraggeber einen zwingend anzubietenden und von ihm zu zahlenden Bereitstellungspreis nicht von der Preiswertung ausnehmen darf. Andernfalls könnte bei einer reinen Preiswertung ein Angebot den Zuschlag erhalten, das unter Einbeziehung aller tatsächlich anfallenden Kosten teurer ist als ein Konkurrenzangebot.

Auch das Ziel, einen aus einer früheren rechtswidrigen Direktvergabe resultierenden Wettbewerbsvorteil des bisherigen Auftragnehmers auszugleichen, rechtfertigt keine solche Wertungsmethode. Ein früherer Vergaberechtsverstoß darf nicht durch einen neuen Vergaberechtsverstoß kompensiert werden.

 

Sachverhalt

Gegenstand des Vergabeverfahrens war ein Rahmenvertrag über Dienstleistungen für den Betrieb, die Bereitstellung und die Weiterentwicklung eines Debitkartensystems. Das System sollte insbesondere physischen und optional auch virtuellen Debitkarten sowie einer Webanwendung, einem Online-Portal und einer App dienen.

Als einziges Zuschlagskriterium hatte die Auftraggeberin den Preis festgelegt. Das Leistungsverzeichnis enthielt unter anderem folgende Preisposition:

„Einrichtung/Bereitstellung Gesamtsystem“

Die Bieter mussten für diese Leistung einen pauschalen Nettopreis angeben. Der Preis sollte nach den Vergabeunterlagen bei Ausführung des Auftrags vom öffentlichen Auftraggeber bezahlt werden.

Gleichwohl sollte dieser Bereitstellungspreis ausdrücklich nicht in die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots einbezogen werden. Lediglich Angebote mit einem Bereitstellungspreis von mehr als 150.000 Euro netto sollten ausgeschlossen werden. Außerdem behielt sich die Auftraggeberin eine Plausibilitätsprüfung der angebotenen Bereitstellungspreise vor.

Die Auftraggeberin begründete die Herausnahme aus der Wertung unter anderem mit dem Ziel, den Wettbewerb zu fördern und einem aus einem früheren Interimsvertrag resultierenden Erfahrungsvorsprung eines Marktteilnehmers entgegenzuwirken.

Eine Bieterin rügte sowohl die Nichtberücksichtigung des Bereitstellungspreises als auch die fehlende Wertung nutzungsabhängiger Gebühren, die von den späteren Karteninhabern zu zahlen waren.

Die Vergabekammer gab dem Nachprüfungsantrag hinsichtlich des Bereitstellungspreises statt. Die Nutzungsentgelte mussten dagegen nach ihrer Auffassung nicht zwingend in die Preiswertung aufgenommen werden.

 

Bezahlte Preisposition darf nicht aus der Wertung ausgeblendet werden

Nach Auffassung der VK Bund war die Nichtwertung des Bereitstellungspreises vergaberechtswidrig.

Die Bereitstellung des Gesamtsystems war anzubieten und zu bepreisen. Mit Annahme des erfolgreichen Angebots war die Auftraggeberin verpflichtet, den hierfür angebotenen Betrag als Bestandteil der Gesamtvergütung zu zahlen.

Damit handelte es sich nicht um eine lediglich informatorisch abgefragte Angabe, sondern um einen echten Preisbestandteil des zu vergebenden Auftrags. Ein solcher Preisbestandteil muss bei einer auf den Preis gestützten Zuschlagsentscheidung grundsätzlich berücksichtigt werden.

Anderenfalls besteht die Gefahr, dass nicht das tatsächlich preisgünstigste Angebot den Zuschlag erhält. Ein Bieter könnte bei den gewerteten Preisbestandteilen besonders günstig anbieten und den nicht gewerteten Bereitstellungspreis entsprechend hoch ansetzen. In der Wertung erschiene sein Angebot günstig, obwohl der Auftraggeber bei der späteren Vertragsabwicklung insgesamt mehr zahlen müsste.

Besonders deutlich wird die Problematik, wenn der Preis das einzige Zuschlagskriterium ist. Dann muss die Wertungsmethode sicherstellen, dass der Zuschlag auf das Angebot mit dem für den Auftraggeber tatsächlich günstigsten bewerteten Gesamtpreis erteilt wird.

 

Wirtschaftlichkeitsgrundsatz begrenzt den Wertungsspielraum

Öffentliche Auftraggeber dürfen grundsätzlich selbst bestimmen, nach welchen sachgerechten Kriterien sie das wirtschaftlichste Angebot ermitteln. Sie können insbesondere:

• Preis und Qualität miteinander gewichten,
• Lebenszykluskosten berücksichtigen,
• angenommene Abnahmemengen verwenden,
• Folgekosten in einen Wertungspreis einbeziehen und
• unterschiedliche Wertungsmodelle zur Vergleichbarkeit der Angebote entwickeln.

Dieser Gestaltungsspielraum berechtigt den Auftraggeber aber nicht dazu, tatsächlich zu zahlende Kosten vollständig unberücksichtigt zu lassen.

Die VK Bund leitet dies insbesondere aus dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz des § 97 Abs. 1 GWB ab. Hinzu treten die haushaltsrechtlichen Anforderungen an einen verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Mitteln.

Die Vergabekammer formuliert hierzu besonders deutlich:

Ein öffentlicher Auftraggeber darf nicht zulasten des Haushalts und damit letztlich zulasten der Steuerzahler entscheiden, einen bei der Auftragsausführung tatsächlich zu zahlenden Preisbestandteil nicht zu werten.

Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz betrifft danach nicht nur die spätere Durchführung des Vertrags. Er muss bereits in der Ausgestaltung der Zuschlagskriterien und der Wertungsmethode beachtet werden.

 

Eine Preisobergrenze ersetzt keine Wertung

Die Auftraggeberin hatte für den Bereitstellungspreis eine Höchstgrenze von 150.000 Euro netto vorgesehen. Angebote oberhalb dieser Grenze sollten ausgeschlossen werden.

Eine solche Preisobergrenze löst das Problem jedoch nicht. Sie verhindert lediglich, dass Angebote mit einem besonders hohen Bereitstellungspreis berücksichtigt werden. Unterhalb der Höchstgrenze bleiben erhebliche Preisunterschiede zwischen den Angeboten möglich.

Beispielsweise könnten zwei Bieter folgende Preise anbieten:

• Bieter A: niedriger gewerteter Betriebspreis, aber hoher nicht gewerteter Bereitstellungspreis,
• Bieter B: etwas höherer Betriebspreis, aber deutlich niedrigerer Bereitstellungspreis.

Wird nur der Betriebspreis gewertet, könnte Bieter A den Zuschlag erhalten, obwohl sein Angebot den Auftraggeber insgesamt stärker belastet.

Auch eine gesonderte Plausibilitätsprüfung ändert daran nichts. Die Preisprüfung untersucht, ob ein Preis nachvollziehbar und auskömmlich erscheint. Sie ersetzt nicht den wertenden Vergleich der Gesamtbelastung des Auftraggebers.

 

Ein „Wertungspreis“ darf nicht durch Weglassen von Kosten gebildet werden

Die VK Bund setzt sich außerdem mit dem Begriff des Wertungspreises auseinander.

Ein Wertungspreis muss nicht zwingend mit der einfachen Summe aller im Preisblatt angegebenen Positionen identisch sein. Der Auftraggeber darf zur Herstellung der Vergleichbarkeit etwa:

• geschätzte Mengen mit Einheitspreisen multiplizieren,
• Energie- und Betriebskosten hinzurechnen,
• Schulungs- oder Wartungskosten berücksichtigen oder
• andere vorhersehbare Folgekosten einbeziehen.

Der Begriff des Wertungspreises erlaubt es jedoch nicht, eine tatsächlich zu zahlende Preisposition ohne sachgerechte Berücksichtigung aus der Wertung zu entfernen.

Der Wertungspreis soll die voraussichtliche wirtschaftliche Belastung möglichst realistisch abbilden. Er darf keine künstliche Kostenbetrachtung erzeugen, bei der ein relevanter Teil der späteren Vergütung unsichtbar bleibt.

 

Früherer Vergabefehler rechtfertigt keinen neuen Vergabefehler

Die Auftraggeberin wollte durch die Nichtwertung des Bereitstellungspreises einen möglichen Wettbewerbsvorteil des bisherigen Interimsdienstleisters ausgleichen.

Dieser hatte aufgrund eines früheren Vertrags bereits Erfahrungen mit der Einrichtung des Systems sammeln können. Der betreffende Interimsvertrag war zuvor von der Vergabekammer für unwirksam erklärt worden.

Die VK Bund erkannte das Ziel an, einen möglicherweise fortwirkenden Wettbewerbsvorteil auszugleichen. Sie lehnte die gewählte Maßnahme jedoch ab.

Ein Vergabefehler aus einem früheren Beschaffungsvorgang darf nicht durch eine neue vergaberechtswidrige Gestaltung der Wertung kompensiert werden. Das gilt selbst dann, wenn die gewählte Maßnahme grundsätzlich geeignet erscheinen sollte, einen bestehenden Vorteil zu vermindern.

Der Auftraggeber muss vielmehr rechtmäßige und verhältnismäßige Maßnahmen wählen, die den Wettbewerbsvorteil zielgerichtet ausgleichen, ohne die Wirtschaftlichkeit der Beschaffung oder die Vergleichbarkeit der Angebote zu beeinträchtigen.

Die bloße Herausnahme eines Preisbestandteils aus der Wertung ist zudem kein präziser Ausgleichsmechanismus. Von ihr profitieren grundsätzlich alle Bieter, nicht nur diejenigen, die gegenüber dem Bestandsdienstleister einen tatsächlichen Nachteil haben.

 

Nutzungsentgelte Dritter müssen nicht zwingend als Angebotspreis gewertet werden

Anders beurteilte die Vergabekammer nutzungsabhängige Entgelte, die bei bestimmten Kartennutzungen entstehen und von den Karteninhabern an den späteren Auftragnehmer gezahlt werden sollten.

Diese Entgelte flossen dem Auftragnehmer zwar wirtschaftlich aus der Nutzung des ausgeschriebenen Systems zu. Sie waren jedoch nicht vom öffentlichen Auftraggeber zu zahlen.

Die VK Bund unterschied deshalb zwischen:

1. dem vom Auftraggeber geschuldeten Bereitstellungspreis und
2. den vom Karteninhaber zu zahlenden Nutzungsentgelten.

Nur der Bereitstellungspreis war zwingend in die reine Preiswertung einzubeziehen. Bei den Nutzungsentgelten handelte es sich dagegen nicht um einen vom Auftraggeber zu zahlenden Preisbestandteil.

Die Vergabekammer stellte insoweit eine Nähe zum Konzessionsgedanken her. Der Auftragnehmer erhält die Möglichkeit, seine Leistung gegenüber den Karteninhabern wirtschaftlich zu verwerten. Das daraus erzielte Nutzungsentgelt ist nicht ohne Weiteres Teil der vom Auftraggeber zu bewertenden Vergütung.

Daher durfte die Auftraggeberin auf die Einbeziehung dieser Entgelte in den Wertungspreis verzichten.

 

Soziale Zuschlagskriterien als mögliche Alternative

Die Vergabekammer weist allerdings darauf hin, dass Nutzungsentgelte auf andere Weise in die Zuschlagsentscheidung einbezogen werden könnten.

Denkbar wäre beispielsweise ein soziales oder qualitatives Zuschlagskriterium, nach dem Angebote besser bewertet werden, wenn:

• keine Nutzungsentgelte erhoben werden,
• nur geringe Nutzungsentgelte anfallen oder
• besonders häufig benötigte Transaktionen kostenfrei angeboten werden.

Eine solche Berücksichtigung wäre von der Einbeziehung in den vom Auftraggeber zu zahlenden Wertungspreis zu unterscheiden.

Sie setzt voraus, dass das Zuschlagskriterium transparent, auftragsbezogen und diskriminierungsfrei ausgestaltet wird. Zudem muss der Auftraggeber eine geeignete Bewertungsmethode festlegen, mit der die Belastung der späteren Nutzer nachvollziehbar verglichen werden kann.

Im entschiedenen Verfahren war eine solche qualitative Ergänzung jedoch nicht zwingend erforderlich.

 

Keine Pflicht zu unmöglichen Mengenprognosen

Die Antragstellerin hatte außerdem beanstandet, dass die Auftraggeberin die Nutzungsentgelte mangels prognostizierter Nutzungsmengen nicht vergleichbar gemacht habe.

Die VK Bund folgte dem nicht.

Nach ihrer Auffassung konnte die Auftraggeberin nicht zuverlässig prognostizieren, wie häufig die Karteninhaber bestimmte entgeltpflichtige Transaktionen vornehmen würden. Eine Verpflichtung zur Angabe rein hypothetischer Nutzungsmengen hätte unter diesen Umständen keine belastbare Vergleichsgrundlage geschaffen.

Das Vergaberecht verlangt keine scheinpräzisen Prognosen, die der Auftraggeber mangels tatsächlicher Erkenntnismöglichkeiten nicht sachgerecht treffen kann. Die Wertungsmethode muss zwar vergleichbar und transparent sein. Sie darf aber nicht auf nicht belastbaren Annahmen beruhen, nur um bestimmte Kosten formal in die Wertung einzubeziehen.

 

Klare Bedarfsangaben genügen

Die Antragstellerin beanstandete ferner die Angaben zur erwarteten Zahl der Kartennutzer. Die Auftraggeberin hatte in der Bekanntmachung eine Zahl von 4.000 Kartennutzenden und eine Höchstmenge von 4.800 Debitkarten angegeben.

Die VK Bund sah diese Angaben als ausreichend klar an.

Dass bei einem früheren Beschaffungsvorgang möglicherweise noch von einem anderen Bedarf ausgegangen worden war, führte nicht zur Fehlerhaftigkeit des aktuellen Vergabeverfahrens. Entscheidend waren die für das konkrete Verfahren bekannt gemachten Bedarfs- und Höchstmengen.

Der öffentliche Auftraggeber musste nach Auffassung der Vergabekammer nicht allein deshalb näher erläutern, warum sich seine Bedarfseinschätzung gegenüber einem früheren Zeitpunkt verändert hatte.

 

Rückversetzung des Vergabeverfahrens

Die fehlerhafte Wertungsmethode konnte nicht durch eine bloße Neubewertung der bereits eingereichten Angebote korrigiert werden.

Die Vergabeunterlagen hatten den Bietern ausdrücklich mitgeteilt, dass der Bereitstellungspreis nicht gewertet werde. Diese Vorgabe konnte die Kalkulation und Preisstruktur der Angebote beeinflussen.

Die VK Bund untersagte deshalb die Zuschlagserteilung. Bei fortbestehender Beschaffungsabsicht musste die Auftraggeberin:

1. die Vergabeunterlagen korrigieren,
2. den Bereitstellungspreis in die Wertung aufnehmen,
3. das Verfahren in den Stand vor Versendung der Vergabeunterlagen zurückversetzen und
4. auf der geänderten Grundlage neue Angebote einholen.

Die Entscheidung zeigt damit, dass Fehler in den bekannt gemachten Zuschlagskriterien regelmäßig nicht erst auf der Ebene der Angebotswertung geheilt werden können.

 

Praxishinweise für öffentliche Auftraggeber

Sämtliche eigenen Zahlungsverpflichtungen erfassen

Vor Veröffentlichung der Vergabeunterlagen sollte geprüft werden, welche Vergütungsbestandteile bei der Vertragsausführung tatsächlich vom Auftraggeber zu zahlen sind. Dazu können gehören:

• Einrichtungs- und Implementierungskosten,
• Bereitstellungsentgelte,
• Grund- und Monatspauschalen,
• Lizenzkosten,
• Wartungs- und Supportkosten,
• Schulungskosten,
• variable Mengenpreise und
• weitere obligatorische Vertragskosten.

Werden solche Preisbestandteile nicht in den Wertungspreis aufgenommen, muss besonders sorgfältig geprüft werden, ob die Wertungsmethode dennoch die tatsächliche wirtschaftliche Belastung abbildet.

 

Preisobergrenzen nicht mit Zuschlagswertung verwechseln

Eine Höchstpreisgrenze oder Ausschlussschwelle ersetzt nicht die vergleichende Wertung der darunterliegenden Angebotspreise.

Die Preisobergrenze beantwortet nur die Frage, ob ein Angebot noch berücksichtigt werden darf. Sie bestimmt nicht, welches der berücksichtigungsfähigen Angebote wirtschaftlicher ist.

 

Realistischen Wertungspreis bilden

Bei Rahmenverträgen und mengenabhängigen Leistungen können prognostizierte Abnahmemengen verwendet werden. Diese müssen sachlich vertretbar, transparent und einheitlich auf alle Angebote angewandt werden.

Der Wertungspreis sollte die voraussichtliche Belastung des Auftraggebers nachvollziehbar abbilden und keine obligatorischen Kosten ausblenden.

 

Wettbewerbsvorteile gezielt und rechtmäßig ausgleichen

Bestehen Informations- oder Erfahrungsvorteile eines Bestandsdienstleisters, kommen je nach Einzelfall insbesondere in Betracht:

• Bereitstellung gleicher Informationen für alle Bieter,
• vollständige Offenlegung relevanter technischer Grundlagen,
• angemessene Angebotsfristen,
• neutrale Schnittstellenbeschreibungen,
• ausreichende Übergangs- und Implementierungszeiträume sowie
• klar definierte Migrationsleistungen.

Ungeeignet sind Maßnahmen, die zwar einen Wettbewerbsvorteil abschwächen sollen, zugleich aber die Wirtschaftlichkeit oder Transparenz der Angebotswertung beeinträchtigen.

 

Dokumentation frühzeitig erstellen

Die Gründe für die gewählte Wertungssystematik sollten vor Veröffentlichung der Vergabeunterlagen nachvollziehbar dokumentiert werden. Der Vergabevermerk sollte insbesondere erkennen lassen:

• welche Kostenbestandteile bei der Vertragsausführung anfallen,
• wer diese Kosten zu tragen hat,
• wie der Wertungspreis gebildet wird,
• welche Mengenansätze verwendet werden,
• weshalb einzelne Entgelte nicht berücksichtigt werden und
• wie etwaige Wettbewerbsvorteile ausgeglichen werden sollen.

 

Praxishinweise für Bieter

Bieter sollten die Preisblätter und Wertungsvorgaben nicht nur auf formale Widersprüche prüfen. Entscheidend ist auch, ob der Wertungspreis die tatsächliche wirtschaftliche Belastung des Auftraggebers vollständig abbildet.

Besonders rügeanfällig können folgende Konstellationen sein:

• Pflichtpreispositionen werden nicht gewertet,
• einmalige Implementierungskosten bleiben außer Betracht,
• nur laufende, nicht aber zwingende Anfangskosten fließen ein,
• Preisobergrenzen ersetzen eine echte Wertung,
• Mengengerüste sind widersprüchlich oder unrealistisch,
• unterschiedliche Kostenarten werden ohne sachlichen Grund ungleich behandelt oder
• ein früherer Wettbewerbsvorteil soll durch eine veränderte Preiswertung kompensiert werden.

Erkennbare Fehler der Vergabeunterlagen müssen vor Ablauf der Angebotsfrist gerügt werden. Im entschiedenen Fall hatte die Antragstellerin die Wertungsvorgaben rechtzeitig vor Ende der Angebotsfrist beanstandet.

 

Fazit

Die Entscheidung der VK Bund zieht eine klare Grenze für die Gestaltungsfreiheit öffentlicher Auftraggeber:

Was der öffentliche Auftraggeber bei Ausführung des Auftrags tatsächlich zahlen muss, darf bei einer reinen Preiswertung nicht ohne Weiteres ausgeblendet werden.

Eine Preisposition bleibt auch dann wertungsrelevant, wenn sie nur einmalig anfällt, einer Plausibilitätsprüfung unterliegt oder durch eine Höchstgrenze begrenzt wird. Entscheidend ist, dass sie Bestandteil der vom Auftraggeber geschuldeten Gesamtvergütung ist.

Anders können Entgelte zu beurteilen sein, die nicht der öffentliche Auftraggeber, sondern spätere Nutzer unmittelbar an den Auftragnehmer zahlen. Solche Nutzungsentgelte müssen nicht zwingend Bestandteil des Wertungspreises sein. Ihre soziale Bedeutung kann allerdings durch zusätzliche qualitative oder soziale Zuschlagskriterien berücksichtigt werden.

Die Entscheidung verdeutlicht zugleich, dass ein fortwirkender Wettbewerbsvorteil aus einer früheren rechtswidrigen Direktvergabe nicht mit einer erneut vergaberechtswidrigen Wertungsmethode ausgeglichen werden darf. Der Ausgleich muss zielgerichtet, transparent und mit dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz vereinbar sein.