Ein geringer Abstand zwischen dem günstigsten Angebot und dem nächsthöheren Angebot schließt eine Preisprüfung nicht aus. Nach einer aktuellen Entscheidung der Vergabekammer des Bundes können auch eine erhebliche Abweichung von der Kostenschätzung, Auffälligkeiten bei einzelnen Einheitspreisen oder widersprüchliche Angebotsangaben eine Aufklärungspflicht auslösen.

Fordert der Auftraggeber den Bieter konkret zur Erläuterung auffälliger Preise auf, muss dieser seine Kalkulation nachvollziehbar und positionsbezogen erklären. Allgemeine Hinweise auf Erfahrung, einen eigenen Gerätepark oder günstige Lieferantenbeziehungen genügen nicht, wenn daraus nicht hervorgeht, wie die konkret abgefragten Leistungen zu den angebotenen Preisen vertrags- und gesetzeskonform erbracht werden können.

 

Der Fall

Gegenstand des Nachprüfungsverfahrens war die Vergabe von Tiefbauleistungen. Der Preis war das alleinige Zuschlagskriterium.

Die spätere Antragstellerin hatte das preisgünstigste Angebot abgegeben. Der Abstand zum nächsthöheren Angebot betrug lediglich 4,2 Prozent. Gleichwohl wiesen verschiedene Einzelpositionen sehr niedrige Einheitspreise auf. Betroffen waren unter anderem:

• die baubegleitende Tätigkeit eines Feuerwerkers,
• die Verwertung beziehungsweise Entsorgung von Boden und Gemischen sowie
• das Ansäen und Nachsäen von Landschaftsrasen.

Zudem enthielten die Angebotsunterlagen widersprüchliche Angaben zum Einsatz von Nachunternehmen. Einerseits hatte die Bieterin erklärt, keine Nachunternehmen einzusetzen. Andererseits waren im Formblatt zur Preisermittlung Fremdleistungen für die Tätigkeit des Feuerwerkers kalkuliert.

Der Auftraggeber forderte die Bieterin schriftlich auf, die Preisbildung für konkret benannte Einzelpositionen aufzuklären. Verlangt wurde eine detaillierte Erläuterung der Kalkulationsgrundlagen und der einzelnen Kostenbestandteile, insbesondere der Lohn-, Stoff-, Geräte-, Transport-, Genehmigungs- und Entsorgungskosten.

Die Bieterin verwies allgemein auf ihre langjährige Erfahrung, den eigenen Gerätepark sowie bestehende Lieferanten- und Entsorgungspartner. Außerdem legte sie einen Auszug aus ihrer Urkalkulation vor. Nach Auffassung des Auftraggebers ließen sich die extrem niedrigen Preise hieraus jedoch nicht nachvollziehbar erklären.

Nachdem auch eine weitere Nachfrage keine ausreichende Aufklärung ergeben hatte, wurde das Angebot ausgeschlossen.

 

Die Entscheidung der VK Bund

Die VK Bund hielt den Angebotsausschluss für vergaberechtskonform und wies den Nachprüfungsantrag zurück.

Der Auftraggeber war berechtigt und verpflichtet, sowohl den Gesamtpreis als auch die auffälligen Einzelpreise zu überprüfen. Das Aufklärungsverlangen war konkret und verständlich formuliert. Die Bieterin hatte die verlangten positionsbezogenen Erläuterungen trotz zweier Gelegenheiten nicht ausreichend vorgelegt.

Die fehlende Aufklärung konnte auch nicht durch zusätzliche Erläuterungen im Nachprüfungsverfahren nachgeholt werden.

Die Entscheidungsdaten und die drei Kernaussagen werden im aktuellen IBR-ONLINE-Newsletter 36/2026 bestätigt.

 

1. Der Abstand zum nächsthöheren Angebot ist nicht allein entscheidend

Bei ungewöhnlich niedrigen Angeboten wird in der Praxis häufig zunächst auf den Abstand zwischen dem günstigsten und dem nächsthöheren wertbaren Angebot abgestellt.

Die VK Bund weist jedoch darauf hin, dass dieser Preisabstand nur eines von mehreren möglichen Aufgreifkriterien ist.

Im entschiedenen Fall lag der Abstand zum nächsthöheren Angebot lediglich bei 4,2 Prozent. Die regelmäßig diskutierte Aufgreifschwelle war damit nicht erreicht. Dennoch durfte der Auftraggeber eine Preisprüfung durchführen.

Anlass für eine Prüfung kann sich auch daraus ergeben, dass der Gesamtpreis eines Angebots erheblich abweicht von

• der ordnungsgemäß erstellten Kostenschätzung,
• den Erfahrungswerten des Auftraggebers,
• dem arithmetischen Mittel der wertbaren Angebote oder
• sonstigen belastbaren Vergleichswerten.

Im konkreten Fall lag der Angebotspreis 49 Prozent unter der Kostenschätzung. Diese erhebliche Differenz durfte der Auftraggeber zum Anlass nehmen, die Preisbildung näher zu untersuchen.

 

2. Auch eine möglicherweise zu hohe Kostenschätzung muss überprüft werden

Eine erhebliche Abweichung von der Kostenschätzung bedeutet nicht automatisch, dass das Angebot unauskömmlich ist.

Es ist ebenso denkbar, dass die Kostenschätzung zu hoch angesetzt wurde. Dafür konnte im entschiedenen Fall sprechen, dass auch das nächsthöhere Angebot in einer ähnlichen Größenordnung lag.

Gerade diese Unsicherheit rechtfertigt nach Auffassung der VK Bund jedoch die Preisaufklärung. Der Auftraggeber muss feststellen können, ob

• das Angebot ungewöhnlich niedrig kalkuliert wurde,
• die Kostenschätzung fehlerhaft oder überhöht ist oder
• ungewöhnlich günstige, aber nachvollziehbare Kalkulationsvorteile bestehen.

Das Ergebnis der Preisaufklärung kann daher auch sein, dass nicht das Angebot auffällig niedrig, sondern die ursprüngliche Kostenschätzung zu hoch war.

 

3. Auffällige Einzelpreise können selbstständig eine Aufklärung auslösen

Eine Preisprüfung setzt nicht zwingend voraus, dass bereits der Gesamtpreis ungewöhnlich niedrig erscheint.

Auch auffällige Preise in einzelnen Leistungspositionen können eine Aufklärungspflicht begründen. Das gilt insbesondere, wenn die Einheitspreise kaum plausibel erscheinen oder wesentliche Kostenbestandteile offensichtlich nicht abbilden.

Im entschiedenen Fall betraf dies unter anderem:

• einen äußerst niedrigen Tagessatz für einen qualifizierten Feuerwerker,
• sehr geringe Preise für die Entsorgung belasteten Bodenaushubs und
• nicht nachvollziehbare Preisunterschiede zwischen Ansäen und Nachsäen von Rasen.

Nach Auffassung der Vergabekammer musste der Auftraggeber diese Auffälligkeiten unabhängig davon untersuchen, wie groß der Abstand zwischen den Gesamtpreisen der Angebote war.

 

4. Zulässige Kalkulationsfreiheit entbindet nicht von der Aufklärung

Bieter verfügen grundsätzlich über Kalkulationsfreiheit. Sie dürfen einzelne Positionen unter Umständen sehr niedrig, mit einem symbolischen Preis oder sogar mit einem negativen Preis anbieten.

Ein niedriger Einheitspreis ist deshalb nicht allein schon vergaberechtswidrig. Der Bieter muss aber auf ein berechtigtes Aufklärungsverlangen plausibel darlegen können, wie der jeweilige Preis zustande kommt.

Der pauschale Hinweis auf

• langjährige Erfahrung,
• besonders effiziente Arbeitsabläufe,
• einen eigenen Gerätepark,
• gute Lieferantenbeziehungen oder
• günstige Entsorgungspartner

reicht nicht aus, wenn der Auftraggeber eine detaillierte Aufgliederung und Erläuterung der einzelnen Kostenbestandteile verlangt hat.

Erforderlich ist vielmehr eine konkrete Herleitung der Preise. Dazu können je nach Leistungsposition insbesondere gehören:

• Personal- und Lohnkosten,
• Material- und Stoffkosten,
• Geräte- und Maschinenkosten,
• Transportkosten,
• Deponie- und Entsorgungsgebühren,
• Genehmigungs- und Nachweiskosten,
• Fremdleistungsanteile sowie
• sonstige positionsbezogene Kosten.

 

5. Der Auftraggeber darf die vertragskonforme Leistungserbringung prüfen

Die Preisaufklärung dient nicht nur der Prüfung, ob der Bieter wirtschaftlich leistungsfähig ist. Sie soll auch klären, ob die angebotene Leistung zu dem angegebenen Preis überhaupt vertrags- und gesetzeskonform erbracht werden kann.

Bei extrem niedrigen Entsorgungspreisen durfte der Auftraggeber beispielsweise überprüfen, ob sämtliche vorgeschriebenen Transport-, Verwertungs- und Deponiekosten berücksichtigt waren.

Entsprechendes galt für die sicherheitsrelevante Leistung des Feuerwerkers. Der Auftraggeber hatte ein berechtigtes Interesse daran festzustellen,

• wer die Leistung tatsächlich erbringen sollte,
• auf welcher vertraglichen Grundlage diese Person eingesetzt werden sollte,
• welche Kosten hierfür anfielen und
• ob die erforderlichen rechtlichen und fachlichen Voraussetzungen erfüllt waren.

Die Entscheidung verdeutlicht damit, dass Preisprüfung und Leistungsprüfung eng miteinander verbunden sein können.

 

6. Mischkalkulation muss nicht bereits feststehen

Der Auftraggeber muss eine unzulässige Mischkalkulation nicht bereits bewiesen haben, bevor er eine Preisaufklärung einleiten darf.

Auffällige Einzelpreise können Anlass geben zu prüfen, ob der Bieter Preise von einzelnen Positionen unzulässig auf andere Positionen verlagert hat. Ergibt die Aufklärung, dass nicht die tatsächlich geforderten Preise angegeben wurden, kann dies einen zwingenden Ausschluss nach sich ziehen.

Die VK Bund stellte im entschiedenen Fall ausdrücklich nicht fest, dass tatsächlich eine Mischkalkulation vorlag. Die Möglichkeit einer solchen Preisverlagerung war aber ein zulässiger Anlass für die Aufklärung.

Auch unabhängig von einer möglichen Mischkalkulation waren die extrem niedrigen Einzelpreise klärungsbedürftig.

 

7. Widersprüchliches Angebot: Aufklärung vor Ausschluss

Die Entscheidung enthält außerdem eine wichtige Aussage zum Umgang mit widersprüchlichen Angebotsangaben.

Die Bieterin hatte erklärt, keine Nachunternehmen einzusetzen. Im Formblatt zur Preisermittlung waren jedoch Fremdleistungen für den Feuerwerker vorgesehen.

Liegt ein solcher Widerspruch vor und kann er nicht bereits durch Auslegung der Angebotsunterlagen eindeutig aufgelöst werden, darf das Angebot nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden. Der Auftraggeber muss dem Bieter grundsätzlich zunächst Gelegenheit zur Aufklärung geben.

Die Aufklärung dient in diesem Fall auch dem Schutz des Bieters. Sie soll verhindern, dass ein Angebot wegen einer möglicherweise nur missverständlichen oder versehentlich widersprüchlichen Angabe ausgeschlossen wird.

Die Antwort muss den Widerspruch allerdings tatsächlich beseitigen. Eine bloße Wiederholung der ursprünglichen Aussage reicht nicht aus, wenn weiterhin ungeklärt bleibt, wer die Leistung erbringt und wie das betreffende Unternehmen vergaberechtlich einzuordnen ist.

 

8. Verbundene Unternehmen können Nachunternehmer sein

Die Bieterin argumentierte, der Feuerwerker werde von einem gesellschaftsrechtlich verbundenen Unternehmen bereitgestellt. Deshalb liege keine Nachunternehmerleistung vor.

Die VK Bund folgte dieser Auffassung nicht. Auch ein verbundenes Unternehmen ist ein rechtlich selbstständiger Dritter. Erbringt es vertraglich geschuldete Leistungsteile, kann es als Nachunternehmen einzuordnen und entsprechend anzugeben sein.

Eine gesellschaftsrechtliche Verbindung führt nicht dazu, dass das Personal des verbundenen Unternehmens automatisch als eigenes Personal des Bieters behandelt wird.

Bei einer bloßen Personalbeistellung können sich darüber hinaus Fragen der Arbeitnehmerüberlassung stellen. Gerade bei sicherheitsrelevanten Leistungen muss der Auftraggeber deshalb erkennen können, auf welcher rechtlichen und tatsächlichen Grundlage das Personal eingesetzt wird.

 

9. Das Aufklärungsverlangen muss konkret sein

Pflichten treffen nicht nur den Bieter. Auch der Auftraggeber muss das Aufklärungsverlangen hinreichend bestimmt formulieren.

Im entschiedenen Fall hatte der Auftraggeber

• die betroffenen Positionen einzeln bezeichnet,
• eine detaillierte Erläuterung der Preisermittlung verlangt,
• die aufzuschlüsselnden Kostenbestandteile benannt,
• für Entsorgungsleistungen konkrete Nachweise gefordert und
• auf die Folgen einer unzureichenden Aufklärung hingewiesen.

Damit wusste die Bieterin nach Auffassung der Vergabekammer eindeutig, welche Angaben und Unterlagen verlangt wurden.

Unklar oder pauschal formulierte Aufforderungen können einen späteren Ausschluss dagegen rechtlich angreifbar machen. Der Bieter muss erkennen können, welche Zweifel bestehen und welche konkreten Informationen benötigt werden, um sie auszuräumen.

 

10. Unzureichende Aufklärung kann zum Ausschluss führen

Kommt der Bieter einem zulässigen und hinreichend konkreten Aufklärungsverlangen nicht oder nicht ausreichend nach, kann sein Angebot ausgeschlossen werden.

Im konkreten Fall hatte der Auftraggeber zweimal Gelegenheit zur Erläuterung gegeben. Dennoch wurde nicht nachvollziehbar dargelegt,

• wie der niedrige Tagessatz des Feuerwerkers kalkuliert war,
• wie die Entsorgung belasteten Bodens zu dem angebotenen Preis erfolgen konnte,
• welche konkreten Kostenbestandteile berücksichtigt waren und
• wie der widersprüchliche Fremdleistungs- beziehungsweise Nachunternehmereinsatz zu verstehen war.

Der Auftraggeber verfügte deshalb nicht über eine ausreichende Grundlage, um die Angemessenheit und Tragfähigkeit der Preise zu prüfen.

 

11. Nachbesserung erst im Nachprüfungsverfahren ist zu spät

Zusätzliche Erklärungen, die der Bieter erstmals im Nachprüfungsverfahren abgibt, können eine zuvor unzureichende Preisaufklärung grundsätzlich nicht heilen.

Entscheidend ist, ob der Bieter die Zweifel innerhalb des Vergabeverfahrens und innerhalb der gesetzten Frist ausgeräumt hat.

Das Nachprüfungsverfahren dient der Kontrolle der Vergabeentscheidung. Es eröffnet keine neue Runde der Angebotsaufklärung und gibt dem Bieter grundsätzlich nicht die Möglichkeit, versäumte kalkulatorische Erläuterungen nachträglich vollständig einzuführen.

Für Bieter ist daher entscheidend, bereits auf das erste Aufklärungsverlangen vollständig und positionsbezogen zu reagieren.

 

Bedeutung für öffentliche Auftraggeber

Die Entscheidung bestätigt, dass sich die Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote nicht auf einen schematischen Preisabstand zwischen den Angeboten reduzieren lässt.

Vergabestellen sollten bei der Prüfung insbesondere berücksichtigen:

• Abstand zum nächsthöheren wertbaren Angebot,
• Abstand zum Mittelwert der Angebote,
• Abweichung von der Kostenschätzung,
• eigene Erfahrungswerte,
• auffällige Einzel- oder Einheitspreise,
• wirtschaftliche Bedeutung der betroffenen Positionen,
• mögliche Preisverlagerungen und
• Widersprüche zwischen Angebotsformularen und Kalkulationsunterlagen.

Das Aufklärungsverlangen sollte die betroffenen Positionen ausdrücklich benennen und klar darlegen, welche Kostenbestandteile, Nachweise und Erläuterungen erwartet werden.

In der Vergabeakte sollten insbesondere dokumentiert werden:

• der konkrete Anlass der Preisprüfung,
• die maßgeblichen Vergleichswerte,
• die aufgefallenen Positionen,
• das Aufklärungsverlangen,
• die Antwort des Bieters,
• die fachliche Prüfung der Erläuterungen und
• die abschließende Entscheidung über Wertung oder Ausschluss.

 

Bedeutung für Bieter

Bieter sollten ein Preisaufklärungsverlangen nicht mit allgemeinen Ausführungen beantworten.

Erforderlich ist eine strukturierte, positionsbezogene Darstellung. Für jede angesprochene Position sollte erläutert werden:

1. welche Leistung konkret kalkuliert wurde,
2. welche Kostenbestandteile anfallen,
3. wie sich der Einheitspreis rechnerisch zusammensetzt,
4. welche besonderen Kostenvorteile bestehen,
5. welche Nachweise diese Vorteile belegen,
6. wer die Leistung tatsächlich erbringt und
7. weshalb sämtliche gesetzlichen und vertraglichen Vorgaben eingehalten werden.

Werden verbundene Unternehmen eingesetzt, sollte geprüft werden, ob sie als Nachunternehmen, Eignungsleiher oder Personalgesteller anzugeben sind. Gesellschaftsrechtliche Verbundenheit ersetzt nicht die vergaberechtlich erforderliche Transparenz.

 

Fazit

Der Abstand zwischen den Angebotspreisen ist nicht das einzige Kriterium für die Prüfung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots. Auch ein erheblicher Abstand zur Kostenschätzung, auffällige Einzelpreise und widersprüchliche Angaben können eine Preisaufklärung erforderlich machen.

Niedrige, symbolische oder sogar negative Einzelpreise sind nicht generell unzulässig. Der Bieter muss jedoch plausibel und nachvollziehbar darlegen können, wie die betreffende Leistung zu diesem Preis ordnungsgemäß erbracht wird.

Ist ein Angebot widersprüchlich und lässt sich der Widerspruch nicht durch Auslegung beseitigen, muss der Auftraggeber grundsätzlich zunächst aufklären. Scheitert eine konkret und verständlich verlangte Aufklärung, kann das Angebot ausgeschlossen werden. Versäumte Erläuterungen lassen sich im späteren Nachprüfungsverfahren grundsätzlich nicht nachholen.