Die Vergabekammer des Bundes hatte über die Frage zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen ein öffentlicher Auftraggeber im Rahmen einer Ausschreibung konkrete Produktvorgaben machen darf.

Gegenstand des Verfahrens war ein offenes Vergabeverfahren zur Erneuerung der Konferenz- und Medientechnik. Beschafft werden sollten insbesondere Steuerungs- und Signalprozessoren, Netzwerkswitche, Bedieneinheiten, Audio-/Video-Encoder und -Decoder sowie weitere Komponenten einer komplexen Konferenztechnik. Die spätere Softwareentwicklung und Programmierung der Benutzeroberflächen war nicht Bestandteil dieses Vergabeverfahrens, sondern sollte durch ein separates Fremdgewerk erfolgen.

Die Auftraggeberin hatte im Leistungsverzeichnis für die Konferenztechnik Produkte eines bestimmten Herstellers verbindlich vorgegeben. Zur Begründung verwies sie auf die zuvor ermittelten funktionalen, technischen und betrieblichen Anforderungen sowie auf eine durchgeführte Marktanalyse. Nach dieser Marktanalyse war nach Auffassung der Auftraggeberin nur das System des vorgegebenen Herstellers in der Lage, die Anforderungen vollständig zu erfüllen. Zentrale Anforderungen waren insbesondere Systemhomogenität, Redundanz, Skalierbarkeit, Echtzeitfähigkeit, Interoperabilität, Betriebs- und Ausfallsicherheit sowie Wartbarkeit.

Die Antragstellerin rügte einen Verstoß gegen das Gebot der produktneutralen Ausschreibung. Sie bot nicht die vorgegebenen Produkte an, sondern eine Kombination von Systemen anderer Hersteller. Nach ihrer Auffassung konnten auch diese Systeme die funktionalen Anforderungen erfüllen. Die Produktvorgaben seien sachlich nicht gerechtfertigt und führten zu einer unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung.

Entscheidung

Die VK Bund wies den Nachprüfungsantrag zurück. Die Produktvorgaben waren nach Auffassung der Vergabekammer vergaberechtlich nicht zu beanstanden.

Ausgangspunkt der Entscheidung ist der Grundsatz, dass öffentliche Aufträge grundsätzlich produktneutral auszuschreiben sind. Produktvorgaben sind nur ausnahmsweise zulässig. Eine solche Ausnahme kommt in Betracht, wenn die Vorgabe durch den Auftragsgegenstand sachlich gerechtfertigt ist, der Auftraggeber hierfür nachvollziehbare, objektive und auftragsbezogene Gründe angibt, diese Gründe tatsächlich bestehen und die Entscheidung nicht diskriminierend erfolgt.

Die Vergabekammer stellte zugleich klar, dass dem öffentlichen Auftraggeber bei der Bestimmung seines Beschaffungsgegenstandes ein Leistungsbestimmungsrecht zusteht. Das Vergaberecht regelt grundsätzlich das „Wie“ der Beschaffung, nicht aber vollständig das „Was“. Die Entscheidung des Auftraggebers für bestimmte technische Anforderungen ist daher nicht schon deshalb vergaberechtswidrig, weil sie den Wettbewerb einschränkt. Entscheidend ist vielmehr, ob die Einschränkung sachlich gerechtfertigt und nachvollziehbar dokumentiert ist.

Diese Voraussetzungen sah die VK Bund als erfüllt an. Die Auftraggeberin habe die Anforderungen an das Konferenzsystem zunächst funktional und auftragsbezogen ermittelt. Anschließend habe sie anhand eines Anforderungskatalogs und eines Fragebogens eine Marktanalyse durchgeführt. Dabei seien mehrere Hersteller bzw. Marktteilnehmer befragt worden. Nach dem Ergebnis dieser Marktanalyse habe nur der vorgegebene Hersteller bestätigt, sämtliche Anforderungen vollständig erfüllen zu können.

Von besonderer Bedeutung war für die Vergabekammer die Anforderung der Systemhomogenität. Die Auftraggeberin durfte danach im Interesse eines störungsfreien Betriebs, einer hohen Betriebssicherheit und der Vermeidung von Schnittstellenrisiken ein einheitliches, homogenes System verlangen. Sie durfte insbesondere berücksichtigen, dass zusätzliche Schnittstellen zwischen Komponenten verschiedener Hersteller die Fehleranfälligkeit erhöhen, die Wartung erschweren und die Störungsbeseitigung verkomplizieren können.

Die VK Bund betonte, dass der öffentliche Auftraggeber im Rahmen zulässiger Risikominimierung grundsätzlich den sichersten Weg wählen darf. Dazu kann auch eine Ein-Hersteller-Strategie gehören, wenn diese sachlich aus dem Auftragsgegenstand begründet ist. Im konkreten Fall handelte es sich um eine technisch komplexe Konferenz- und Medientechnik, bei der ein störungsfreier Betrieb eine zentrale Bedeutung hatte. Die Auftraggeberin durfte daher Anforderungen formulieren, die auf ein hochverfügbares, einheitlich integriertes Gesamtsystem gerichtet waren.

Auch die Dokumentation der Auftraggeberin genügte den Anforderungen. Die Gründe für die produktscharfe Ausschreibung waren in den Vergabeunterlagen, im Vergabevermerk und in der Anlage zur Produktvorgabe niedergelegt. Zudem lagen Erläuterungen zur Markterkundung und zu den technischen Anforderungen vor. Damit waren die maßgeblichen Erwägungen der Auftraggeberin nachvollziehbar dokumentiert.

Die Vergabekammer wies außerdem darauf hin, dass die Antragstellerin selbst nicht die vorgegebenen Produkte angeboten hatte, sondern abweichende Produkte anderer Hersteller. Zudem hatte sie nach den Feststellungen der Vergabekammer nicht hinreichend konkret offengelegt, welche Produkte sie im Einzelnen verwenden wollte. Unabhängig davon belegte die Marktanalyse nach Auffassung der Vergabekammer, dass die von der Antragstellerin favorisierte Kombination die zentrale Anforderung der Systemhomogenität nicht erfüllte.

Praxishinweis

Die Entscheidung verdeutlicht die engen, aber praktisch bedeutsamen Grenzen des Gebots der Produktneutralität. Öffentliche Auftraggeber dürfen nicht ohne Weiteres bestimmte Hersteller oder Produkte vorgeben. Sie müssen grundsätzlich produktneutral, funktional und wettbewerbsoffen ausschreiben.

Eine produktscharfe Ausschreibung kann jedoch zulässig sein, wenn sie durch den konkreten Auftragsgegenstand sachlich gerechtfertigt ist. Gerade bei technisch komplexen Systemen können Betriebssicherheit, Kompatibilität, Redundanz, Wartbarkeit und die Vermeidung von Schnittstellenrisiken tragfähige Gründe für eine Systemvorgabe sein. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Auftraggeber nachvollziehbar darlegt, dass heterogene Systeme aus mehreren Herstellerplattformen mit erhöhten Risiken verbunden sind.

Für Auftraggeber ist die Entscheidung vor allem ein Hinweis auf die zentrale Bedeutung der Dokumentation. Die Entscheidung für ein bestimmtes Produkt oder System muss nicht nur sachlich begründbar sein, sondern die entsprechenden Erwägungen müssen auch in der Vergabeakte nachvollziehbar niedergelegt werden. Dazu gehören insbesondere die funktionalen Anforderungen, die Gründe für etwaige Systemhomogenität, die Ergebnisse einer Marktanalyse und die Abwägung gegenüber dem Wettbewerbsgrundsatz.

Für Bieter zeigt die Entscheidung, dass der Angriff gegen eine Produktvorgabe substantiiert erfolgen muss. Es genügt regelmäßig nicht, pauschal zu behaupten, auch andere Systeme könnten die Anforderungen erfüllen. Vielmehr muss konkret dargelegt werden, welche Produkte angeboten werden, wie diese die Anforderungen erfüllen und weshalb die vom Auftraggeber angeführten Risiken tatsächlich nicht bestehen.

Zugleich sollten Bieter beachten, dass ein Angebot mit abweichenden Produkten regelmäßig das Risiko birgt, als Änderung der Vergabeunterlagen gewertet zu werden. Wer die Produktvorgabe angreifen möchte, sollte dies rechtzeitig rügen und das Nachprüfungsverfahren nicht dadurch belasten, dass zugleich ein nicht den Vorgaben entsprechendes Angebot abgegeben wird.

Fazit

Die VK Bund bestätigt, dass Produktneutralität der Regelfall bleibt. Produktvorgaben sind jedoch zulässig, wenn sie durch objektive, auftragsbezogene Gründe gerechtfertigt und sorgfältig dokumentiert sind.

Bei komplexen technischen Systemen darf der Auftraggeber im Interesse der Betriebssicherheit und Risikominimierung eine homogene Systemarchitektur verlangen. Er kann insbesondere Schnittstellenrisiken vermeiden und den aus seiner Sicht sichersten Weg wählen, wenn dies sachlich nachvollziehbar begründet ist.

Die Entscheidung unterstreicht damit zweierlei: Auftraggeber müssen produktscharfe Vorgaben sorgfältig vorbereiten, begründen und dokumentieren. Bieter müssen Einwände gegen solche Vorgaben frühzeitig, konkret und technisch belastbar vorbringen.