Im Mittelpunkt der Entscheidung stand nicht die Frage, ob der Auftraggeber den Total Contract Value – kurz TCV – grundsätzlich als Preiswertungsmaßstab heranziehen durfte. Entscheidend war vielmehr, dass bei unterschiedlichen technischen Lösungskonzepten nicht eindeutig geregelt war, ob und wie Kosten für Softwarelizenzen und sonstige Beistellungen des Auftraggebers in das Preisblatt und damit in den TCV einzustellen waren. Dadurch waren die finalen Angebotspreise nach Auffassung der Vergabekammer nicht hinreichend vergleichbar.

Die Zuschlagskriterien sahen eine Gewichtung von 30 % für den Preis, 40 % für den Funktionsumfang der Softwarelösung und 30 % für das Angebotskonzept vor. Innerhalb der Konzeptwertung wurden das Projektvorgehen und das Vorgehen beim Betrieb gesondert bewertet.

Preiswertung nach TCV: grundsätzlich zulässig, aber nur bei klaren Kalkulationsvorgaben

Nach den Vergabeunterlagen war für die Preiswertung der Total Contract Value maßgeblich, der sich aus dem Preisblatt aus der Zelle Q13 im Tabellenblatt „Gesamtübersicht“ ergeben sollte. Das Angebot mit dem niedrigsten TCV sollte die volle Punktzahl erhalten; höherpreisige Angebote sollten anhand einer Verhältnisformel bewertet werden.

Die Vergabekammer beanstandete nicht den Ansatz, bei komplexen Softwarebeschaffungen auf einen Gesamtvertragswert abzustellen. Im Gegenteil kann ein TCV grundsätzlich geeignet sein, unterschiedliche Vergütungsstrukturen – etwa Einmalkosten, Lizenzkosten, Betriebskosten oder laufende Entgelte – auf einen einheitlichen Bewertungsmaßstab zurückzuführen. Gerade bei IT-Vergaben mit unterschiedlichen technischen Lösungsansätzen kann dies ein sachgerechter Weg sein, um eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung vorzunehmen.

Der Fehler lag nach Auffassung der Vergabekammer jedoch darin, dass die Kalkulationsvorgaben nicht eindeutig sicherstellten, dass sämtliche mit dem jeweiligen Bieterkonzept verbundenen Softwarekosten über den gesamten Vertragszeitraum in gleicher Weise berücksichtigt wurden. Dies betraf insbesondere Kosten für Softwarelizenzen, die der Auftraggeber einem Bieter als Beistellung zur Verfügung stellen wollte.

Einordnung:
Der TCV ist kein Selbstläufer. Wenn Auftraggeber diesen Wert als maßgeblichen Preiswertungsmaßstab festlegen, müssen die Kalkulationsvorgaben so eindeutig sein, dass alle Bieter denselben Bewertungsmaßstab anwenden. Insbesondere muss klar sein, ob auftraggeberseitige Beistellungen, vorhandene Lizenzen, künftige Lizenzkosten, Wartungskosten oder sonstige Softwarekosten in den Wertungspreis einzurechnen sind oder nicht.

Beistellungen müssen gegenüber allen Bietern gleichbehandelt werden

Die Entscheidung ist besonders praxisrelevant, weil sie die Anforderungen an die Behandlung von Beistellungen in Verhandlungsverfahren konkretisiert. Im konkreten Verfahren enthielt die Anlage „Zusagen, Annahmen, Beistellungen und Mitwirkungen“ für die Antragstellerin den Hinweis, dass bestimmte Lizenzen durch den Auftraggeber beigestellt werden. Ein ausdrücklicher Hinweis, ob die hierfür bereits entstandenen oder noch entstehenden Kosten in das Tabellenblatt „Lizenzkosten“ aufzunehmen waren, fehlte jedoch.

Für die Beigeladene dagegen enthielt die entsprechende Anlage zu verschiedenen Beistellungen ausdrückliche Hinweise, wonach eventuell anfallende Kosten nicht Bestandteil des Angebots seien oder vom Auftraggeber getragen würden. Die Vergabekammer sah hierin eine Ungleichbehandlung: Eine vergleichbare Klarstellung hätte aus Gleichbehandlungsgründen auch gegenüber der Antragstellerin erfolgen müssen.

Die Vergabekammer stellte klar, dass die Antragstellerin nach den Vorgaben des Preisblatts davon ausgehen durfte, sämtliche Lizenzkosten einzutragen, die nach ihrem Konzept für die Umsetzung der Leistungsbeschreibung erforderlich waren. Zugleich hatte die Auftraggeberin aber keinen Anlass, die eingetragenen Lizenzkosten bloß als „informatorisch“ zu verstehen und von sich aus aus dem Gesamtpreis herauszurechnen. Die Vergabeunterlagen enthielten gerade keinen Hinweis auf die Zulässigkeit informatorischer Preiseintragungen.

Praxisfolge:
Werden in einem Verhandlungsverfahren bieterspezifische Beistellungen vereinbart, müssen deren preisliche Folgen eindeutig dokumentiert und gegenüber allen Bietern gleichbehandelt werden. Auftraggeber sollten ausdrücklich festlegen, ob Kosten für beigestellte Software, Lizenzen, Schnittstellen, Daten, Plattformbestandteile oder sonstige Mitwirkungen in den Wertungspreis einzubeziehen sind. Unklare oder bieterspezifisch unterschiedlich formulierte Hinweise können die Vergleichbarkeit der Angebote gefährden.

Unterschiedliche technische Lösungskonzepte dürfen nicht zu Wertungsverzerrungen führen

Die Entscheidung zeigt zugleich, dass bei IT-Vergaben häufig unterschiedliche technische Lösungsmodelle miteinander konkurrieren. Im entschiedenen Fall standen sich nach der Darstellung im Beschluss unterschiedliche Ansätze gegenüber: Einerseits ein Modell, das auf fremden bzw. beizustellenden Lizenzen aufbaute, andererseits ein Managed-Service-Ansatz mit eigener Plattformlösung und stärkerer Abbildung über Betriebskosten.

Die Vergabekammer hielt es zwar für nachvollziehbar, dass unterschiedliche technische Konzepte auch unterschiedliche Kostenstrukturen aufweisen können. Gerade deshalb muss der Auftraggeber aber sicherstellen, dass das Preisblatt diese Unterschiede vollständig, transparent und vergleichbar abbildet. Wenn bei einem Bieter bestimmte Lizenzkosten als wertungsrelevant behandelt werden, während bei einem anderen Bieter vergleichbare oder funktional notwendige Beistellungen vom Angebotspreis ausgenommen sein sollen, kann der TCV seine Vergleichsfunktion nicht erfüllen.

Besonders bedeutsam ist dabei, dass die Vergabekammer die Problematik weder allein der Antragstellerin noch den übrigen Bietern anlastete. Vielmehr sah sie das Vergabeverfahren an diesem Punkt als strukturell unklar ausgestaltet. Deshalb ordnete sie keine bloße Neuwertung auf Grundlage der bisherigen finalen Angebote an, sondern verlangte eine erneute Aufforderung zur Abgabe finaler Angebote mit eindeutigen Kalkulationsvorgaben.

Einordnung:
Bei komplexen Softwarevergaben reicht es nicht aus, lediglich ein Preisblatt bereitzustellen und auf einen automatisch berechneten Gesamtwert zu verweisen. Das Preisblatt muss die wirtschaftliche Realität der ausgeschriebenen Leistung so abbilden, dass unterschiedliche Lösungsmodelle fair miteinander verglichen werden können. Dies gilt insbesondere bei Mischformen aus Kauf-, Miet-, Lizenz-, Betriebs-, Plattform- und Managed-Service-Komponenten.

Widersprüchliche Mindestqualitätsregelung führt nicht automatisch zum Angebotsausschluss

Neben der Preiswertung befasste sich die Vergabekammer mit einer Regelung zur Mindestqualität der Angebotskonzepte. Die Verfahrensbedingungen enthielten einerseits die Formulierung, der Auftraggeber behalte sich vor, den Zuschlag nicht zu erteilen, wenn kein endgültiges Angebot eine Mindestqualität der Notenstufe „gut“ in beiden Konzeptteilen erreiche. Andererseits hieß es unmittelbar anschließend, finale Angebote, die die erforderliche Mindestqualität nicht erreichten, würden wegen unzureichender Qualität von der Wertung ausgeschlossen.

Die Vergabekammer bewertete diese Regelung als widersprüchlich. Der zweite Satz sei überflüssig, wenn der Auftraggeber lediglich einen fakultativen Zuschlagsvorbehalt habe regeln wollen. Dennoch könne ein zwingender Ausschluss von Angeboten nicht auf eine widersprüchliche Vorgabe in den Vergabeunterlagen gestützt werden. Zugunsten der Bieter sei daher davon auszugehen, dass sich der Auftraggeber nicht wirksam dahin gebunden habe, Angebote unterhalb der Notenstufe „gut“ zwingend auszuschließen.

Praxisfolge:
Mindestanforderungen, Ausschlussgründe und Zuschlagsvorbehalte müssen sprachlich eindeutig voneinander abgegrenzt werden. Wenn ein Auftraggeber eine Mindestqualität als zwingende Wertungsvoraussetzung vorsehen will, muss dies klar, widerspruchsfrei und transparent formuliert werden. Unklare Regelungen können im Zweifel nicht zulasten der Bieter als Ausschlussgrund herangezogen werden.

Konzeptwertung: weiter Beurteilungsspielraum bei transparenter Dokumentation

Die Antragstellerin hatte außerdem die Bewertung ihrer Angebotskonzepte angegriffen. Sie rügte insbesondere eine zu strenge Bewertung, die Berücksichtigung angeblich fehlender Detailtiefe und die Frage, ob das richtige BAFO-Konzept bewertet worden sei. Die Vergabekammer bestätigte zwar, dass der Auftraggeber ursprünglich irrtümlich nicht das überarbeitete BAFO-Konzept zugrunde gelegt hatte. Dieser Fehler war jedoch nach Auffassung der Vergabekammer dadurch behoben, dass der Auftraggeber das überarbeitete Konzept nachträglich geprüft und bewertet hatte.

Im Übrigen sah die Vergabekammer die dokumentierte Konzeptwertung nicht als vergaberechtswidrig an. Sie betonte den nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum des öffentlichen Auftraggebers bei der qualitativen Angebotswertung. Kontrolliert wird insbesondere, ob das vorgegebene Verfahren eingehalten wurde, ob von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen wurde, ob keine sachwidrigen Erwägungen eingeflossen sind und ob allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe beachtet wurden.

Die Bewertungsmaßstäbe sahen ausdrücklich Kriterien wie Vollständigkeit, Strukturiertheit, Plausibilität, Nachvollziehbarkeit, fachliche Vertretbarkeit, Detailtiefe und Projektspezifik vor. Die Vergabekammer hielt die Dokumentation der Konzeptwertung für ausreichend und sah keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Beurteilung.

Einordnung:
Die Entscheidung bestätigt, dass Auftraggeber bei qualitativen Konzeptbewertungen einen erheblichen Beurteilungsspielraum haben. Dieser Spielraum setzt aber voraus, dass die Bewertungsmaßstäbe vorab bekannt gemacht wurden und die konkrete Bewertung nachvollziehbar dokumentiert ist. Bieter haben keinen Anspruch auf eine bestimmte Note; sie haben aber Anspruch auf eine fehlerfreie, willkürfreie und gleichbehandelnde Bewertung.

Vorbefassung und Informationsvorsprung müssen rechtzeitig gerügt werden

Die Antragstellerin hatte ferner eine Vorbefassung der Beigeladenen und einen daraus resultierenden Informationsvorsprung geltend gemacht. Diese Beanstandung hielt die Vergabekammer jedoch für unzulässig, weil sie nicht rechtzeitig gerügt worden war. Nach den Feststellungen der Vergabekammer war der Antragstellerin bereits mit Erhalt der Teilnahmeunterlagen bekannt, dass die Beigeladene und ein weiteres Unternehmen Vorstudien durchgeführt hatten und deren Ergebnisse bei der Erstellung der Vergabeunterlagen berücksichtigt wurden.

Spätestens nach aus Sicht der Antragstellerin unzureichender Beantwortung entsprechender Fragen hätte sie diesen Punkt rügen müssen. Da dies nicht rechtzeitig geschah, war die Beanstandung präkludiert.

Praxisfolge:
Bieter müssen mögliche Informationsvorsprünge oder Vorbefassungen frühzeitig prüfen und unverzüglich rügen, sobald ihnen die maßgeblichen Tatsachen bekannt sind. Wer entsprechende Umstände zunächst hinnimmt und erst im Nachprüfungsverfahren aufgreift, läuft Gefahr, mit diesem Vorbringen ausgeschlossen zu sein.

Gesamtbewertung und Handlungsempfehlung

Die Entscheidung verdeutlicht die besonderen Anforderungen an komplexe IT- und Softwarevergaben. Auftraggeber müssen nicht nur Zuschlagskriterien und Gewichtungen transparent bekannt machen. Sie müssen auch sicherstellen, dass Preisblätter, Beistellungen, Lizenzmodelle und Betriebsmodelle so aufeinander abgestimmt sind, dass die finalen Angebote tatsächlich vergleichbar sind.

Besonders bei Verhandlungsverfahren mit mehreren Angebotsrunden sollten alle Verhandlungsergebnisse, Beistellungen und Mitwirkungspflichten in einer finalen Anlage eindeutig zusammengeführt werden. Dabei sollte für jede Beistellung klar festgelegt werden, ob sie kostenneutral erfolgt, ob Kosten beim Auftraggeber verbleiben, ob Kosten vom Bieter einzupreisen sind und ob diese Kosten in den TCV oder ein anderes Wertungskriterium einfließen.

Für Bieter zeigt die Entscheidung, dass Unklarheiten bei Preisblättern, TCV/TCO-Abgrenzungen, Lizenzkosten und Beistellungen frühzeitig adressiert werden müssen. Gleichzeitig bestätigt die Entscheidung, dass Bieter nicht für Unklarheiten verantwortlich gemacht werden dürfen, die aus uneindeutigen oder bieterspezifisch unterschiedlich formulierten Kalkulationsvorgaben des Auftraggebers resultieren.

Fazit

Die Vergabekammer Niedersachsen macht deutlich: In IT-Vergaben ist die Vergleichbarkeit der Preisangebote kein rein rechnerisches Problem. Sie setzt voraus, dass der Auftraggeber bereits vor Abgabe der finalen Angebote eindeutig festlegt, welche Kostenbestandteile in den Wertungspreis einfließen und wie mit Beistellungen, Lizenzkosten und unterschiedlichen technischen Betriebsmodellen umzugehen ist.

Unklare Kalkulationsvorgaben können dazu führen, dass ein Verfahren auf den Stand vor Abgabe der finalen Angebote zurückversetzt werden muss. Auftraggeber sollten deshalb gerade bei Software-, Plattform- und Managed-Service-Beschaffungen besonders sorgfältig prüfen, ob Preisblatt, Vertragsanlage, Beistellungsregelungen und Zuschlagskriterien widerspruchsfrei ineinandergreifen. Bieter sollten ihrerseits Preisblatt und Verhandlungsprotokolle vor Abgabe eines finalen Angebots sorgfältig auf Unklarheiten prüfen und diese rechtzeitig rügen.